Mots-clés Constitution

Puisque les conventions ne sont pas mises en vigueur par les tribunaux, elles ne peuvent l'être que par la population ou par la COURONNE. Un gouvernement qui a enfreint une convention subirait presque certainement une défaite électorale ou, dans un cas extrême, ferait face à une révolution.

De plus, la Couronne a le pouvoir spécial de destituer un premier ministre fédéral ou provincial qui a clairement perdu la confiance du corps législatif élu et qui refuse de démissionner ou de déclencher des élections. De tels principes non écrits peuvent être plus importants que bien des lois. Selon la théorie constitutionnelle britannique et canadienne, les colons qui vont vivre sous d'autres cieux apportent avec eux les lois qui conviennent à leur nouvelle situation.

Des lois anglaises comme la Déclaration des droits (1689), avec son principe de monarchie constitutionnelle limitée, et l'Acte d'établissement (1701), avec sa doctrine de l'indépendance de la magistrature, sont des éléments primordiaux de la Constitution canadienne, au même titre que la Loi électorale du Canada. Le régime de DROIT CIVIL du Québec vient de la France, et l'alliage des patrimoines anglais et français a amené l'usage de deux langues officielles au Canada.

Le principe de la suprématie du Parlement vient de l'Angleterre, mais la structure fédérale du Canada l'a modifié en y ajoutant la distribution des pouvoirs et une Charte des droits et libertés constitutionnalisée qui s'inspire du modèle classique des États-Unis.

Montréal, émeutes de
Émeutiers rendus furieux par l'adoption d'une loi visant à fournir une compensation aux victimes des Rébellions de 1837. Peinture réalisée par Joseph Légaré (avec la permission du Musée McCord).

Régime colonial français
Avant 1663, la gestion des colonies françaises d'Amérique du Nord est confiée à des compagnies à charte qui exercent de vastes pouvoirs administratifs, législatifs et judiciaires (on ne sait pas exactement quel régime de droit était en vigueur). En 1663, le roi commence à exercer directement son autorité sur les possessions françaises en Amérique du Nord, et la Coutume de Paris, non codifiée, devient le droit civil de la NOUVELLE-FRANCE.

Pendant la période de la monarchie absolue, Louis XIV agit par l'entremise de Jean-Baptiste Colbert, qui supervise les affaires coloniales, et de ses deux dirigeants locaux, le GOUVERNEUR et l'INTENDANT. Le gouverneur est le commandant militaire, le négociateur auprès des autochtones et l'émissaire auprès des autres établissements coloniaux. L'intendant dirige l'administration civile et est responsable de la colonisation, des finances, de l'ordre public, de la justice et des travaux publics. Sous ce régime monarchique, il n'y a pas d'organes représentatifs élus, mais le CONSEIL SOUVERAIN, qui comprend le gouverneur, l'intendant, l'évêque et cinq conseillers, se réunit chaque semaine.

De 1663 à 1675, les conseillers sont nommés conjointement par l'évêque et le gouverneur. Ensuite, ils sont nommés par le roi. Le Conseil rend la justice rapidement et à peu de frais, supervise les dépenses et réglemente la traite des fourrures et d'autres activités commerciales. Des restrictions dites « servitudes » soustraient les dirigeants civils à la discipline de l'Église : aucun fonctionnaire ne peut être excommunié pour avoir fait quoi que ce soit dans l'exercice de ses fonctions. L'Église est également incapable de lever des impôts sans le consentement des autorités civiles.

Régime colonial britannique
Pendant le XVIII^e siècle, la France perd ses territoires nord-américains au profit de la Grande-Bretagne. En vertu du TRAITÉ D'UTRECHT (1713), l'ACADIE est cédée à la Grande-Bretagne. La France garde toutefois la possession de l'île Royale (île du Cap-Breton), de l'île Saint-Jean (Île-du-Prince-Édouard) et d'une partie du Nouveau-Brunswick actuel. La France interprète de façon restrictive la cession effectuée aux termes du traité, soutenant que les Acadiens, qui vivent surtout à l'extrémité ouest du territoire, relèvent toujours du pouvoir de la France.

Coincés entre les puissances européennes rivales, les Acadiens sont expulsés par les Britanniques en 1755. La forteresse française de LOUISBOURG, sur l'île du Cap-Breton, tombe définitivement aux mains des Anglais en 1758. La même année, l'Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse, le corps de représentants le plus ancien du Canada anglais, se réunit à Halifax. À la fin de la GUERRE DE SEPT ANS, lorsque le TRAITÉ DE PARIS est signé (1763), la souveraineté britannique sur les côtes de l'Atlantique Nord, à l'unique exception des îles Saint-Pierre et Miquelon, est acceptée sans discussion.

Proclamation royale
Aux termes de la PROCLAMATION ROYALE DE 1763, le gouverneur James MURRAY est censé mettre en oeuvre les lois et institutions anglaises au Québec. Il a eu pour directive de gouverner avec l'aide d'un conseil de huit personnes. Un projet d'assemblée élue est formé, mais n'a pas de suite. Les instructions données à Murray prescrivent aussi que le serment du Test soit imposé à ceux qui exercent des charges publiques, et aucun catholique ne peut prêter ce serment en toute conscience en raison de son contenu doctrinal. Cette disposition aurait pour effet de limiter l'accès à ces charges aux protestants anglophones, qui ne sont que 200 environ, alors que les francophones catholiques, qui sont près de 70 000, en seraient exclus. Murray interprète les instructions reçues de manière à pouvoir gouverner par l'entremise d'un conseil comprenant 12 membres nommés.

L'anglais est la langue officielle, mais les affaires du gouvernement se font en français. Le catholicisme est toléré. Au début, les Britanniques refusent qu'un évêque soit nommé au siège vacant, mais ils ne protestent pas lorsque Jean-Olivier Briand est sacré évêque en 1766. La Proclamation royale reconnaît aussi les titres de propriété foncière des autochtones et prévoit que ceux-ci ne peuvent céder leurs terres qu'à la Couronne et seulement de façon collective.

L'implantation des tribunaux et du droit britanniques au Québec donne lieu à des problèmes. La nouvelle Cour du Banc du Roi ne siège que deux fois par année, de sorte que la justice est plus coûteuse et moins rapide qu'à l'époque du Conseil souverain. Avec l'abolition de la Coutume de Paris, les censitaires (ou locataires) des seigneuries sont désavantagés, car le droit anglais permet d'augmenter arbitrairement leur loyer. À cause du serment du Test, les catholiques ne peuvent pratiquer le droit à la nouvelle Cour du Banc du Roi. Ils ne peuvent le faire qu'à certains tribunaux inférieurs.

Acte de Québec
L'ACTE DE QUÉBEC (1774) instaure un gouvernement non représentatif dirigé par un gouverneur colonial et un conseil nommé qui compte de 17 à 23 membres. Il ne fait pas mention de l'usage du français, mais un nouveau serment permet aux catholiques d'exercer des fonctions publiques. Il n'habilite pas le conseil à lever des impôts, ce pouvoir lui étant plutôt conféré par une autre loi sur les revenus du Québec. Le RÉGIME SEIGNEURIAL est maintenu et le droit civil français est rétabli. En matière criminelle, c'est le droit anglais qui s'applique.

Le gouverneur sir Guy CARLETON reçoit une directive le chargeant d'instaurer également le droit commercial anglais, mais il ne le fait pas. L'Acte de Québec est impopulaire chez les Américains parce qu'il tolère le catholicisme et parce qu'il repousse la frontière sud-ouest du Québec jusqu'au confluent du Mississippi et de l'Ohio, ce qui entrave l'expansion américaine. L'Acte de Québec est l'une des « lois intolérables » qui incitent les Américains à la révolte, mais, selon de nombreux historiens, les concessions qu'il accorde encouragent les Canadiens à vouloir demeurer sous le régime britannique.

Loi constitutionnelle
L'arrivée massive de LOYALISTES après 1783 amène la création, en 1784, de deux colonies distinctes, le Nouveau-Brunswick et le Cap-Breton, qui sont détachées de la Nouvelle-Écosse. En 1791, le HAUT-CANADA (Ontario) est séparé du BAS-CANADA (Québec), et l'Outaouais est la frontière entre les deux. Au Canada, l'ACTE CONSTITUTIONNEL DE 1791 accorde à chacune des deux provinces constituantes une législature bicamérale.

Les membres du Conseil exécutif sont nommés par le gouverneur, qui est responsable devant le MINISTÈRE DES COLONIES britannique et non devant la population ou les représentants qu'elle a élus. Il s'agit donc d'un GOUVERNEMENT REPRÉSENTATIF, mais sans que le Conseil exécutif soit responsable devant l'Assemblée.

Au début du XIX^e siècle, divers gouverneurs nomment quelques intimes à des charges publiques, si bien qu'on accuse le gouvernement de former une clique (voir CLIQUE DU CHÂTEAU; FAMILY COMPACT; CONSEIL DES DOUZE). En 1837, des rébellions éclatent dans les deux provinces du Canada, mais elles échouent. Dans les PROVINCES MARITIMES, la partition de la Nouvelle-Écosse renforce le pouvoir exécutif et affaiblit l'Assemblée.

Le Cap-Breton, qui demeure séparé jusqu'en 1820, n'a pas d'assemblée du tout, et l'Île-du-Prince-Édouard, qui possède sa propre législature depuis 1769 (après avoir brièvement fait partie de la Nouvelle-Écosse, de 1763 à 1769), est parfois menacée de la perdre. C'est seulement en 1832 que Terre-Neuve reçoit un gouverneur nommé et se dote d'une assemblée représentative.

Gouvernement responsable
Le gouverneur général lord DURHAM, arrivé au Canada en 1838 (peu après les insurrections), en vient à considérer les Canadiens français comme un peuple réfractaire au progrès, sans histoire et sans culture. Il craint que le Québec n'utilise les pouvoirs politiques autonomes qu'il acquerrait éventuellement pour entraver les politiques et les objectifs du gouvernement établi. Selon lui, mieux vaudrait fusionner le Bas-Canada et le Haut-Canada pour former une union parlementaire dotée d'un seul gouvernement dominé par l'élite anglophone jugée « plus fiable ». En outre, le Conseil exécutif nommé par le gouverneur doit jouir de l'appui de la majorité à l'Assemblée élue.

Sous le nouveau régime, le Conseil (ou Cabinet) sera responsable devant l'Assemblée élue, et indirectement devant l'électorat, plutôt que devant la Couronne. Les décisions d'intérêt local seront prises au Canada, alors que les questions « qui intéressent l'Empire », comme les changements constitutionnels, les RELATIONS EXTÉRIEURES, le commerce et la gestion des terres publiques, continueront de relever de la Grande-Bretagne.

Le RAPPORT DURHAM marque le tournant entre la première et la deuxième époque de l'Empire britannique, car les possessions britanniques, y compris le Canada, commencent à évoluer du statut de colonies à celui de nations autonomes. L'ACTE D'UNION (1840, proclamé en 1841) établit une représentation égale du Canada-Est (Québec) et du Canada-Ouest (Ontario) dans une législature unique, même si le Canada-Est compte une population beaucoup plus forte, pour assurer l'hégémonie politique de l'élément britannique dans toute la province réunifiée.

Après une période d'hésitation, le GOUVERNEMENT RESPONSABLE est établi en Nouvelle-Écosse et dans la PROVINCE DU CANADA, en 1848, et ne tarde pas à s'étendre au reste de l'Amérique du Nord britannique. En 1849, le gouverneur général lord ELGIN signe courageusement le BILL DES INDEMNITÉS , comme le lui conseillent ses ministres, confirmant ainsi le principe du gouvernement responsable. C'est également sous l'influence d'Elgin que le français commence à être utilisé dans les débats de la législature canadienne, même si l'anglais est l'unique langue officielle.

Confédération
La représentation égale des régions rend la province du Canada difficile à gouverner en favorisant les situations d'impasse. Dès 1851, la population anglophone dépasse la population francophone, et l'agitation commence en faveur de la REPRÉSENTATION PROPORTIONNELLE au lieu de la parité régionale. Le Reform Party de George Brown réclame énergiquement le « rep by pop », tandis que les conservateurs s'y opposent, et cette impasse politique dure de 1858 à 1864. En 1864, les partis forment une GRANDE COALITION en vue de créer une fédération de l'Amérique du Nord britannique.

Pères de la Confédération

Les hommes politiques du Canada-Est, du Canada-Ouest, des Maritimes et de Terre-Neuve se rencontrent en 1864 à la CONFÉRENCE DE CHARLOTTETOWN pour discuter de l'union. Les discussions se poursuivent à la CONFÉRENCE DE QUÉBEC et à la CONFÉRENCE DE LONDRES , et la CONFÉDÉRATION des provinces du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick est réalisée le 1^er juillet 1867.

La Confédération établit un PARLEMENT comptant deux chambres. À la CHAMBRE DES COMMUNES, les sièges sont attribués en fonction de la population, et au SÉNAT, chacune des trois régions (Québec, Ontario, Maritimes) est représentée également, étant dotée de 24 sièges.

En 1915, les quatre provinces de l'Ouest deviennent une région à part entière en obtenant 24 postes de sénateurs, et Terre-Neuve en acquiert 6 en 1949. Le Sénat est conçu à l'origine pour protéger les intérêts régionaux ou provinciaux, mais il n'exerce pas cette fonction très efficacement. La principale raison en est que le Cabinet fédéral, formé surtout de membres de la Chambre basse nommés sur une base régionale, exécute déjà ce mandat.

Les historiens discutent parfois la question de savoir si l'intention du pouvoir fédéral de légiférer pour la PAIX, L'ORDRE ET LE BON GOUVERNEMENT était d'accorder à Ottawa la compétence sur tous les domaines non définis comme relevant exclusivement des provinces. Dans l'affirmative, la compétence fédérale serait probablement renforcée, car les « pouvoirs » énumérés à l'article 91 de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique (AANB) seraient simplement des illustrations d'un vaste pouvoir unique englobant tout ce qui n'est pas attribué aux provinces.

Régime fédéral
Aux termes de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, les grands domaines qu'il convient de traiter à l'échelle nationale (par exemple la défense, le service postal, le trafic et le commerce, la plupart des moyens de communication, le cours monétaire et le monnayage, les poids et mesures) sont centralisés, alors que les pouvoirs portant sur les biens, les travaux et entreprises de nature locale, les municipalités et la plupart des questions de droit privé (par exemple les contrats et les délits civils) sont dévolus aux provinces. En cas de conflit dans des domaines de compétence concurrents, comme l'agriculture et l'immigration, ou dans tout autre domaine (sauf les pensions de vieillesse, où la primauté revient au palier provincial), les lois fédérales l'emportent.

Aux termes de la Constitution (dont toutes les constitutions provinciales font partie intégrante), les provinces qui s'ajoutent au Canada ou qui sont créées à divers moments ne reçoivent pas toutes un traitement égal. Par exemple, la loi constitutive de la Saskatchewan interdit à cette province d'exiger des impôts au Canadien Pacifique, tandis que le Québec et le Manitoba sont tenus de publier leurs lois en français et en anglais et de permettre l'usage des deux langues dans les tribunaux et à l'Assemblée législative.

Les provinces des Prairies, contrairement aux quatre premières provinces, ne possèdent pas leurs ressources naturelles lorsqu'elles adhèrent à la Confédération, et Ottawa ne les leur transfère qu'en 1930. Le fédéral justifie le fait de conserver ces biens en disant qu'ils sont nécessaires pour la construction des chemins de fer et l'installation des immigrants. Il en sera de même de nos jours pour les Territoires du Nord-Ouest et le Territoire du Yukon, qui possèdent des assemblées législatives élues, mais ne possèdent toujours pas leurs terres ni leurs ressources minérales et dépendent du gouvernement fédéral comme des semi-colonies.

Après la Confédération, certaines provinces énoncent la théorie du pacte fédératif, qui assimile l'Acte de l'Amérique du Nord britannique à un traité ne pouvant être modifié qu'avec le consentement unanime d'Ottawa et des provinces. Les adversaires de cette théorie disent qu'elle est contraire à la Constitution et soutiennent que les modalités définitives de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique n'ont jamais été ratifiées parce que l'Acte de l'Amérique du Nord britannique n'était pas une entente, mais une loi émanant d'un corps législatif supérieur.

Droits des provinces et conflits fédéraux-provinciaux
Macdonald dirige le gouvernement du pays pendant de longues années et de façon centralisatrice. Les premiers ministres provinciaux Honoré MERCIER, du Québec, et Oliver MOWAT, de l'Ontario, se réunissent à Québec le 20 octobre 1887 avec des représentants du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse et du Manitoba (sans la participation de la Colombie-Britannique et de l'Île-du-Prince-Édouard) pour défendre les « droits des provinces » contre les empiétements du gouvernement fédéral.

Les provinces critiquent le recours au pouvoir fédéral de DÉSAVEU, qui permet à Ottawa d'annuler arbitrairement toute loi fédérale, réclament la nomination des sénateurs par les provinces et affirment que la Couronne provinciale a le droit d'exercer des prérogatives comme le pouvoir de pardonner des infractions provinciales. Macdonald qualifie les « mécontents » de libéraux partis en guerre contre leurs adversaires conservateurs d'Ottawa pour des raisons politiques.

Une autre vive confrontation se produit en 1890 lorsque le Manitoba entreprend de faire de l'anglais l'unique langue officielle de la province, en plus de remplacer les écoles catholiques et les écoles protestantes par un seul système scolaire public. En 1895, le COMITÉ JUDICIAIRE DU CONSEIL PRIVÉ reconnaît qu'on a porté atteinte aux droits scolaires de la minorité religieuse et permet à celle-ci d'interjeter appel devant le Cabinet fédéral pour obtenir réparation.

Lorsque les libéraux prennent le pouvoir en 1896, le premier ministre Laurier règle la question par voie de compromis. (En 1979, dans l'arrêt Forest, la Cour suprême du Canada statue que la loi manitobaine de 1890 sur la langue est invalide, émettant quelque doute sur la validité des lois provinciales adoptées pendant 90 ans, et exige que toutes les lois futures soient bilingues.)

Vers l'indépendance constitutionnelle
Le début du XX^e siècle est marqué par de nouveaux progrès vers une indépendance complète du Canada. Lorsque la PREMIÈRE GUERRE MONDIALE éclate en 1914, l'adhésion automatique du Canada à la déclaration de guerre de la Grande-Bretagne est admise par convention constitutionnelle. Après la guerre, le Canada signe lui-même le TRAITÉ DE VERSAILLES et devient membre de la SOCIÉTÉ DES NATIONS, illustrant ainsi son indépendance croissante.

En 1923, l'honorable Ernest LAPOINTE signe le TRAITÉ DU FLÉTAN sans la participation (jusque-là nécessaire) de la Grande-Bretagne et malgré ses objections. En 1926, le gouverneur général lord BYNG ayant refusé d'autoriser le premier ministre fédéral Mackenzie KING à dissoudre le Parlement, ce dernier qualifie ce geste d'ingérence impériale dans les affaires intérieures du Canada, bien que le refus de Byng soit constitutionnel (voir KING-BYNG, AFFAIRE).

À la conférence impériale tenue la même année, le RAPPORT BALFOUR décrit les dominions ayant leur propre gouvernement comme des collectivités autonomes et égales au sein de l'Empire britannique (voir COMMONWEALTH). En 1931, le STATUT DE WESTMINSTER précise que le Parlement impérial ne légiférera plus pour un dominion à moins qu'une loi n'ait été faite à la demande et avec l'assentiment dudit dominion.

D'autres dispositions habilitent les législatures des provinces à édicter des lois même si elles sont contraires à la Loi sur la validité des lois coloniales et permettent au Canada de légiférer de façon extraterritoriale, par exemple en adoptant des lois sur la navigation qui s'appliquent aux navires canadiens en haute mer ou en assujettissant au droit criminel canadien le personnel militaire en service à l'étranger. Le Statut de Westminster établit, du moins selon l'interprétation des provinces, que les compétences provinciales ne peuvent être modifiées unilatéralement par le pouvoir fédéral devenu souverain.

D'après la théorie constitutionnelle, Londres n'est pas, après 1931, un pouvoir politique plus central qu'Ottawa ou Canberra (Australie). La Couronne, naguère indivisible, est désormais divisée. En 1939, le Canada fait sa propre déclaration de guerre. Les traités entre les bandes indiennes du Canada et la Couronne britannique sont réputés être du ressort du gouvernement canadien. Le monarque est désormais roi ou reine du Canada, et le GOUVERNEUR GÉNÉRAL est investi, en 1947, de toutes les autres prérogatives.

En 1952, Vincent MASSEY devient le premier gouverneur général natif du Canada. Georges VANIER lui succède en 1959. Par la suite, la charge est exercée tour à tour par des Canadiens anglophones et francophones.

En 1949, une modification constitutionnelle permet au Parlement d'apporter des modifications qui touchent uniquement le pouvoir fédéral (par exemple une nouvelle répartition des sièges à la Chambre des communes). Des exceptions sont toutefois spécifiées dans des domaines de nature délicate (comme l'obligation de tenir des sessions parlementaires annuelles). Le Canada exprime également sa souveraineté en adoptant la Loi sur la citoyenneté canadienne, en 1947, et le drapeau unifolié, en 1965 (voir DRAPEAU, DÉBAT SUR LE).

De 1934 à 1949, Terre-Neuve est gouvernée par une COMMISSION DE GOUVERNEMENT nommée qui détient tous les pouvoirs législatifs. Après la Deuxième Guerre mondiale, l'avenir de Terre-Neuve fait l'objet d'un débat. Peter CASHIN, un ancien ministre des Finances de Terre-Neuve, propose que l'île redevienne un dominion, tandis que Joseph R. SMALLWOOD dirige les partisans de l'adhésion à la Confédération.

D'autres Terre-Neuviens sont en faveur du maintien de la Commission de gouvernement. À l'issue de deux référendums tenus en 1948, les partisans de la confédération l'emportent, et Terre-Neuve devient, en 1949, la 10^e province du Canada. On lui attribue six sénateurs et sept députés.

Jusqu'en 1949, année où les appels outre-mer sont abolis, le Conseil privé britannique constitue le tribunal d'appel final du Canada, l'emportant sur les tribunaux canadiens. Des tribunaux provinciaux interjettent directement certains appels importants à la Grande-Bretagne, sans aucune intervention de la Cour suprême du Canada (établie en 1875). Lord Watson et lord Haldane, notamment, neutralisent les dispositions centralisatrices de l'AANB en banalisant le pouvoir fédéral de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement et en élargissant la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils.

En 1929, le Comité judiciaire du Conseil privé (CJCP) britannique statue que les femmes sont des personnes juridiques capables d'être « mandées » (nommées) au Sénat (voir FEMMES NON RECONNUES CIVILEMENT, AFFAIRE DES). En 1932, le CJCP attribue à Ottawa les pouvoirs en matière d'aéronautique et de radiodiffusion. En 1937, toutefois, il démolit le programme social du premier ministre fédéral R.B. Bennett (voir NEW DEAL DE BENNETT) en restreignant fortement le pouvoir fédéral en de tels domaines. Des métaphores judiciaires comme « arbre vivant » et « compartiments étanches » illustrent respectivement les phases successives d'interprétation centraliste et provincialiste.

En 1937, le premier ministre ABERHART, de l'Alberta, tente d'édicter un programme législatif créditiste qui empiète sur les compétences fédérales, particulièrement en ce qui concerne les banques. Le désaveu de la législation provinciale provoque une dure confrontation, mais les tribunaux donnent gain de cause au fédéral.

Rapport Rowell-Sirois et restructuration du fédéralisme
La commission Rowell-Sirois, nommée en 1937 par le gouvernement de Mackenzie King, formule des recommandations économiques de grande portée afin de restructurer la fédération canadienne (voir COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR LES RELATIONS FÉDÉRALES-PROVINCIALES). Les commissaires affirment qu'Ottawa devrait avoir le droit exclusif de percevoir l'impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés ainsi que les droits de succession (domaines de compétence concurrents d'après l'AANB).

En revanche, le gouvernement fédéral assumerait toutes les dettes des provinces et certaines responsabilités relatives à l'aide sociale et à l'assurance-chômage (que la Cour vient d'attribuer aux provinces), en plus de verser aux provinces moins nanties une « subvention de rajustement national » qui leur permettrait de maintenir un niveau de services conforme à la moyenne nationale. Au Québec, la commission Tremblay (1953-1956), constituée par le premier ministre Maurice DUPLESSIS, estime que cette proposition est trop centralisatrice et propose le « principe de subsidiarité ». Comparant le FÉDÉRALISME à une pyramide, Tremblay suggère que le plus grand nombre possible de fonctions économiques soient exercées par les organisations locales de la base (par exemple les municipalités, les coopératives et l'Église), tandis que le gouvernement fédéral, au sommet de la pyramide, n'assumerait que les rares fonctions économiques qui dépassent les capacités des organismes locaux. Un tel principe renforcerait évidemment beaucoup l'autonomie des provinces.

Les recommandations formulées en 1940 par la commission Rowell-Sirois ne seront jamais vraiment mises en oeuvre. Toutefois, les PAIEMENTS DE PÉRÉQUATION aux provinces, introduits par le premier ministre fédéral Louis SAINT-LAURENT après la forte centralisation des pouvoirs occasionnée par la Deuxième Guerre mondiale, donnent un résultat semblable. Sous une forme ou sous une autre, les paiements de péréquation fédéraux aux provinces moins fortunées se poursuivront jusqu'à nos jours.

Bien que l'assurance-chômage soit centralisée grâce à une modification, les provinces riches (Ontario, Alberta et Colombie-Britannique) ne sont pas d'accord pour financer des subventions aux provinces pauvres. Le fédéral se sert de son « pouvoir de dépenser » pour financer les ALLOCATIONS FAMILIALES et des programmes à frais partagés organisés en collaboration avec les provinces, notamment les PENSIONS DE VIEILLESSE et l'assurance-maladie. À la fin des années 70 et au début des années 80, ces programmes sociaux coûteux sont devenus un énorme fardeau pour tous les gouvernements, et cela incite certains politiciens à s'interroger sur la constitutionnalité d'une couverture universelle.

En proclamant la LOI DES MESURES DE GUERRE pendant les deux guerres mondiales et la CRISE D'OCTOBRE 1970, le Cabinet fédéral s'approprie tous les pouvoirs légaux nécessaires pour faire face aux situations d'urgence, que ces pouvoirs relèvent ou non de la compétence provinciale en temps ordinaire. Aux termes de cette loi, la distribution des pouvoirs prévue dans la Constitution cesse pratiquement d'exister pendant la durée de la situation d'urgence pour tout ce qui se rapporte à cette situation.

Mouvement indépendantiste québécois
La LOI SUR LES LANGUES OFFICIELLES (1969) marque une étape constitutionnelle importante (voir LANGUES OFFICIELLES, 1988, LOI SUR LES) en déclarant que le français et l'anglais sont les « langues officielles » du Canada et en offrant une série de services gouvernementaux dans les deux langues à toute la population. Le 15 novembre 1976, l'élection du PARTI QUÉBÉCOIS (séparatiste) au Québec montre le sérieux de la menace du SÉPARATISME, mais l'électorat québécois, lors du référendum du 20 mai 1980, rejette l'option de la SOUVERAINETÉ-ASSOCIATION, proposée par le gouvernement provincial, dans une proportion de 60 p. 100.

Le premier ministre du Canada Pierre E. TRUDEAU, en faveur du maintien du fédéralisme, avait promis au Québec un renouveau du fédéralisme si le « Non » l'emportait. Après une conférence fédérale-provinciale qui se termine dans l'impasse, il annonce, le 2 octobre 1980, qu'Ottawa se propose d'adopter unilatéralement les éléments de base d'une nouvelle Constitution qui comprendrait une formule de modification interne et une charte des droits (voir CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS) qui remplacerait la DÉCLARATION CANADIENNE DES DROITS (1960) du premier ministre DIEFENBAKER. Trudeau insiste sur le fait que les négociateurs fédéraux et provinciaux sont incapables de s'entendre sur une formule de modification depuis 1927.

Débat sur la formule de modification
La controverse des années 80 oppose Ottawa et deux provinces alliées, l'Ontario et le Nouveau-Brunswick, aux huit autres provinces. Le noeud du débat consiste à savoir si, par convention, le consentement des provinces est nécessaire avant qu'on puisse obtenir de la Grande-Bretagne une modification qui toucherait les droits, les privilèges ou les pouvoirs des provinces. En septembre 1981, la Cour suprême statue que, bien qu'Ottawa ait le pouvoir légal de présenter à Westminster une adresse commune du Sénat et de la Chambre des communes pour demander une modification, il est inapproprié, par convention, de le faire sans un « consensus » des provinces (lequel n'est pas défini, mais suppose au moins une nette majorité).

Puisque ni Ottawa ni les provinces dissidentes n'ont eu clairement gain de cause, un compromis s'impose, et toutes les parties, sauf le Québec, en viennent à une entente le 5 novembre 1981. Les porte-parole du Québec soutiennent que, suivant le principe de la « dualité », les changements constitutionnels fondamentaux nécessitent l'accord du Canada français et du Canada anglais, et le non-vouloir de l'une des « nations » constitue un veto.

Toutes les autres parties nient l'existence du principe de « dualité » tel que le Québec l'énonce. Des problèmes épineux comme la révision constitutionnelle de la distribution des pouvoirs et la réforme institutionnelle de la Cour suprême, du Sénat et de la Couronne ne sont toujours pas résolus et devront être examinés dans l'avenir.

Accord du lac Meech
En juin 1987, il semble acquis que le Québec accepte une réforme constitutionnelle lorsque les premiers ministres mettent la dernière main au texte de l'ACCORD DU LAC MEECH (voir ACCORD DU LAC MEECH : DOCUMENT), conclu plus tôt la même année à l'initiative du premier ministre fédéral Brian MULRONEY. Le Québec y est reconnu comme société distincte, un statut que sa législature et son gouvernement sont habilités à préserver et à protéger. Les Canadiens français du reste du pays et les Canadiens anglais du Québec obtiennent également une reconnaissance constitutionnelle.

L'accord prévoit que, à l'avenir, pour combler les postes vacants au Sénat et à la Cour suprême du Canada, les provinces proposeront des candidatures acceptables au gouvernement fédéral, qui procédera aux nominations. La seule nomination qui doit relever exclusivement du pouvoir fédéral est le choix du juge en chef de la Cour suprême du Canada parmi les juges qui siègent déjà à cette Cour. Trois des neuf membres de la Cour suprême ainsi inscrite dans la Constitution doivent avoir été des avocats québécois formés selon le régime de droit civil qui caractérise la province.

En outre, aucun changement n'est censé être apporté au Sénat et à la Cour suprême à moins d'avoir été accepté unanimement par le fédéral et les provinces. Certains estiment que cela met fin à tout espoir réaliste de réformer le Sénat, même si on prévoit tenir dans ce but des conférences annuelles des premiers ministres.

Si Ottawa met en place de nouvelles initiatives en vertu du pouvoir fédéral de dépenser (par exemple un programme national de garderies ou un revenu minimal annuel garanti), il est prévu que les provinces pourront s'en dissocier et recevoir d'Ottawa une compensation raisonnable leur permettant de financer leurs propres programmes de remplacement, pourvu que ceux-ci soient « conformes aux objectifs nationaux ».

L'accession du Yukon ou des Territoires du Nord-Ouest au statut de province est censé nécessiter le consentement de tous les corps législatifs fédéral et provinciaux et non simplement l'accord du Parlement et de sept provinces comptant au moins la moitié de la population, comme le prévoit la Loi constitutionnelle de 1982 ou la simple loi fédérale qui suffisait avant cette date.

En outre, toutes les provinces sont également censées participer au processus d'immigration. Pour que le texte proposé de l'Accord du lac Meech soit constitutionnalisé, il doit être accepté tel quel par le Parlement et toutes les Assemblées législatives provinciales dans les trois ans qui suivent l'adoption de la résolution de principe par le Parlement. Tout changement apporté au texte proposé nécessite un accord unanime.

Échec de l'Accord du lac Meech
En 1987, d'après les sondages, plus de 66 p. 100 de la population appuie l'accord. Le 7 juillet, l'accord est déjà approuvé par la Chambre des communes (par un vote de 242 pour et 16 contre) et par toutes les provinces, sauf le Manitoba et le Nouveau-Brunswick. Toutefois, l'opposition grandit dans les médias et dans certains groupes d'intérêts, particulièrement ceux qui représentent les peuples autochtones, les femmes, les francophones hors Québec et les Territoires (qui estiment que l'accord les empêchent pour toujours de devenir des provinces). En octobre 1989, un groupe de travail du Manitoba conteste la disposition reconnaissant la société distincte et d'autres aspects de l'accord.

Entre-temps, de nouveaux gouvernements sont élus, et de nouveaux premiers ministres, comme Frank MCKENNA du Nouveau-Brunswick, expriment leur désaccord. Sa province approuve toutefois l'accord en mars 1990. L'opposition finit par se cristalliser autour du premier ministre de Terre-Neuve, Clyde WELLS, qui conteste fortement la disposition reconnaissant la société distincte, à laquelle son gouvernement retire son approbation le 6 avril 1990.

Tentant désespérément de sauver l'accord, le premier ministre Mulroney convoque les premiers ministres en juin. Le 9 juin, ces derniers sortent de leur réunion avec une entente signée, mais Wells dit que son approbation dépend de celle « de la population ou de l'Assemblée législative de Terre-Neuve ».

Lorsque l'approbation du Manitoba menace d'être impossible à obtenir parce que le député provincial Elijah HARPER provoque des retards en utilisant la procédure, Wells refuse de faire voter l'accord à l'Assemblée législative de Terre-Neuve en disant que ce qui se passe au Manitoba enlève toute pertinence à ce vote. Sur ce, le délai expire et l'accord tombe. Cet échec engendre amertume et frustration. De nombreux Québécois l'interprètent comme un rejet du Québec, et l'appui au mouvement séparatiste augmente fortement.

Accord de Charlottetown
Une nouvelle ronde de négociations avait commencé avant même la faillite de l'Accord du lac Meech. En février 1990, le Parti libéral du Québec avait formé un comité (présidé par Jean Allaire) pour étudier les options en cas d'échec de l'accord. En juin, le premier ministre québécois Bourassa déclare qu'il ne participera pas à des discussions constitutionnelles et ne négociera que de façon bilatérale avec Ottawa. Le même mois, Bourassa et Jacques Parizeau annoncent la formation d'une commission mixte spéciale chargée d'examiner la relation du Québec avec le Canada. Cette commission, coprésidée par Jean Campeau et Michel Bélanger, commence ses audiences le 6 novembre.

Entre-temps, sur la scène fédérale, en réponse aux critiques qui affirment que le processus constitutionnel est trop fermé, Mulroney met sur pied, en novembre 1990, le Forum des citoyens sur l'avenir du Canada, présidé par Keith Spicer. Enfin, un comité mixte du Sénat et de la Chambre des communes, composé de 17 membres et coprésidé par Gérald Beaudoin et Jim Edwards, est créé, en décembre, pour concevoir une nouvelle formule de modification. À cette date, les enquêtes constitutionnelles de huit provinces sont en cours ou terminées.

La commission Bélanger-Campeau termine ses audiences le 20 décembre après avoir reçu 200 mémoires et entendu quelque 600 interventions. Selon l'un de ses premiers rapports, le coût de l'indépendance du Québec serait minime. Le comité préconise la tenue d'un référendum provincial sur la souveraineté au plus tard en octobre si le Québec ne reçoit pas une offre convenable du reste du Canada.

En janvier 1991, le comité Allaire recommande que le Sénat soit aboli et que le Québec obtienne le pouvoir exclusif sur les communications, l'énergie, l'environnement, l'agriculture et le développement régional. Le Parti libéral du Québec adopte le rapport Allaire en mars, sauf qu'il est en faveur d'un Sénat élu. En mai, l'Assemblée nationale dépose un projet de loi prévoyant la tenue d'un référendum sur la question constitutionnelle au plus tard en octobre 1992.

Pour coordonner les négociations et recommandations diverses, Mulroney nomme Joe CLARK ministre responsable des Affaires constitutionnelles en avril 1991. Une tribune additionnelle est encore créée en juin, soit le Comité parlementaire de la Constitution du Canada, dont les coprésidents sont Claude CASTONGUAY et Dorothy Dobbie.

Le 20 juin 1991, le comité Edwards-Beaudoin, de la Chambre des communes, présente son rapport sur la formule de modification qui contient les recommandations suivantes :

1) que la ratification des changements constitutionnels prenne deux ans au lieu de trois;

2) qu'un veto « régional » soit prévu;

3) que les changements majeurs nécessitent un référendum national;

4) que le consentement unanime soit requis pour les changements qui touchent le monarque, la langue et le contrôle des provinces sur les ressources;

5) que tous les autres changements nécessitent l'accord d'Ottawa, de l'Ontario, du Québec, de deux provinces de l'Ouest et de deux provinces de l'Atlantique.

La commission Spicer publie son rapport en juin. Elle recommande que le gouvernement réexamine ses institutions et ses symboles pour promouvoir un sentiment national, que le Québec soit reconnu comme une province unique, que les revendications territoriales des autochtones soient réglées rapidement et que le Sénat soit réformé ou aboli.

En septembre 1991, le comité parlementaire Castonguay-Dobbie fait connaître ses propositions dans le document intitulé Bâtir ensemble l'avenir du Canada. Ce sont notamment la reconnaissance du Québec comme société distincte, la constitutionnalisation de l'autonomie gouvernementale des autochtones dans un délai de 10 ans, l'inscription dans la Constitution d'une « clause Canada » ainsi qu'un Sénat élu doté de plus de pouvoirs et dont la représentation est « équitable » (mais non égale). Castonguay démissionne en novembre du comité, qui connaît des problèmes internes, et est remplacé par Gérald Beaudoin.

En mars 1992, le nouveau comité Beaudoin-Dobbie recommande que le Québec ait le droit de veto sur tout changement constitutionnel et soit reconnu comme société distincte. Il rejette le Sénat élu, égal et efficace, mais il est en faveur d'un Sénat élu, efficace et « équitable » subordonné à la Chambre des communes.

Prenant ce rapport comme point de départ des négociations, Clark fixe le 31 mai comme date limite pour qu'Ottawa et les provinces présentent une offre constitutionnelle au Québec. C'est en juillet qu'il finit par conclure une entente avec les neuf premiers ministres provinciaux. Cette entente prévoit un Sénat élu, égal et efficace.

Échec de l'Accord de Charlottetown
La proposition de Clark n'est pas jugée très intéressante par Bourassa, mais elle l'amène tout de même à reprendre les négociations en août. Les premiers ministres s'entendent sur le texte d'un nouvel accord le 22 août et en présentent la version définitive le 28 août.

Les points principaux de l'entente, connue sous le nom d'ACCORD DE CHARLOTTETOWN, sont une charte sociale, l'élimination des obstacles au commerce entre les provinces, une « clause Canada » contenant des engagements en faveur de l'autonomie gouvernementale des autochtones et de la reconnaissance du Québec comme société distincte, un droit de veto à toutes les provinces sur tout changement touchant les institutions nationales, un nouveau Sénat comptant 62 sièges (6 pour chaque province et 1 pour chaque territoire) et l'ajout de nouveaux sièges à la Chambre des communes (18 pour le Québec et l'Ontario, 4 pour la Colombie-Britannique et 2 pour l'Alberta). Lors du RÉFÉRENDUM national du 26 octobre 1992, l'accord est rejeté par six provinces et par le Yukon (voir ACCORD DE CHARLOTTETOWN : DOCUMENT).

Les échecs de l'Accord du lac Meech et de l'Accord de Charlottetown amènent la tenue d'un deuxième référendum sur la séparation du Québec à l'automne 1995. L'option séparatiste est défaite par une faible marge, et ce résultat entraîne plusieurs changements politiques et juridiques. Sur la scène politique, le premier ministre du Québec, Jacques Parizeau (chef des troupes souverainistes), démissionne et a pour successeur Lucien Bouchard, l'ancien chef du Bloc Québécois, parti séparatiste qui forme l'opposition officielle au fédéral. Le Parlement adopte une mesure législative qui reconnaît le Québec comme société distincte au sein du Canada et s'engage à apporter, dans l'avenir, des modifications constitutionnelles (qui porteront sur des institutions nationales comme le Sénat, la création de nouvelles provinces et des changements dans la distribution des pouvoirs législatifs) avec l'accord de l'Ontario, du Québec, de la Colombie-Britannique, d'au moins deux des provinces de l'Atlantique (pourvu que ces deux provinces représentent 50 p. 100 de la population de la région de l'Atlantique) et d'au moins deux provinces des Prairies (pourvu que ces deux provinces représentent 50 p. 100 de la population des Prairies). En plus de ces changements politiques continus, les tribunaux sont saisis d'une affaire portant sur la séparation. Dans cette action en justice, intentée au Québec, il s'agit de déterminer la légalité de la séparation d'une province selon le droit constitutionnel du pays et selon les règles et principes du droit international public (voir RÉFÉRENDUM DU QUÉBEC).

Auteur W.H. MCCONNELL Révision : GERALD L. GALL

Bibliographie
W.J. Eccles, France in America (1972); D. Lindsay Keir, The Constitutional History of Modern Britain 1485-1937 (1966); Arthur R.M. Lower, Colony to Nation (1977); W.H. McConnell, Commentary on the British North America Act (1977); G.F.G. Stanley, A Short History of the Canadian Constitution (1969).

Liens supplémentaires
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