Commissions royales d'enquête

Déjà qualifiées de coûteux spectacle de troubadours itinérants par un député fédéral, les commissions royales sont une forme d'enquête officielle sur des questions d'intérêt public. Elles procèdent d'une prérogative du monarque britannique lui permettant d'ordonner la tenue d'enquêtes, pouvoir qui, selon certains, aurait été exercé pour la première fois par le roi Guillaume 1er le Conquérant lorsqu'il commanda la préparation du Domesday Book. Cependant, la commission sur les « enclosures » (la mise en clôture des terrains communaux), mise sur pied par Henri VIII en 1517, est plus probablement l'ancêtre des commissions royales contemporaines.

Plusieurs autres genres d'enquêtes publiques s'apparentent beaucoup aux commissions royales et sont souvent difficiles à distinguer de ces dernières, notamment les commissions d'enquête, les GROUPES DE TRAVAIL et les enquêtes établies par les ministères et d'autres organismes gouvernementaux aux termes de la Loi sur les enquêtes, adoptée pour la première fois par le Parlement en 1868.

Processus des commissions royales

Au niveau fédéral, les commissions royales d'enquête, les commissions d'enquête et les groupes de travail sont constitués par DÉCRET en conseil conformément à la partie I de la Loi sur les enquêtes, tandis que les enquêtes ministérielles sont entreprises conformément à la partie II de cette loi. Toutefois, cette distinction n'a guère d'influence sur le fonctionnement de ces organismes, puisque la loi leur confère tous le pouvoir de mener des enquêtes en assignant des témoins et en leur faisant prêter serment, en commandant des études et en retenant les services d'experts. Les commissions royales d'enquête ont le prestige additionnel d'être constituées sous l'empreinte du grand sceau du Canada, tandis que les enquêtes ministérielles peuvent être menées en vertu d'au moins 87 lois fédérales conférant des pouvoirs d'enquête, aux termes de la Loi sur les enquêtes ou autrement. À part ces quelques distinctions mineures, les commissions royales d'enquête ne sont pas plus royales que les autres genres d'enquêtes.

Bien qu'elles n'aient rien d'exceptionnel, les commissions royales jouissent cependant d'un prestige supérieur. Le public les prend plus au sérieux que les autres types d'enquête et les gouvernements ont tendance à entretenir le mythe en préférant constituer des commissions royales pour examiner les questions de la plus haute importance : RELATIONS FÉDÉRALES-PROVINCIALES, services de santé, BILINGUISME ET BICULTURALISME, GROUPEMENTS DE SOCIÉTÉS, gestion financière et imputabilité, organisation du gouvernement, fiscalité (voir IMPOSITION), nouvelles techniques de reproduction, réforme électorale et financement des partis, PEUPLES AUTOCHTONES, etc.

Groupes de travail

D'un autre côté, les groupes de travail sont généralement considérés comme des équipes plus terre à terre, formées de professionnels compétents plutôt que de personnalités éminentes. Souvent nommés par les ministères, ces groupes sont chargés d'examiner des questions pratiques comme les ordinateurs et la VIE PRIVÉE, les procédures d'IMMIGRATION, la politique de revenus de retraite, l'évolution du marché du travail, la POLITIQUE DE LA PÊCHE et les sports. Cependant, même s'il est tentant de conclure que les groupes de travail, les enquêtes ministérielles et les commissions non royales servent à scruter des problèmes particuliers et bien circonscrits, alors que les commissions royales sont consacrées à des questions nationales plus dominantes, il n'est pas toujours possible de faire une telle distinction. Certains groupes de travail ont traité de questions nationales vastes et importantes telles que le logement et l'aménagement urbain, l'information gouvernementale ainsi que la structure et la propriété étrangère de l'industrie canadienne.

De même, des commissions royales ont parfois servi à examiner des questions ponctuelles telles que des désastres, publics ou personnels, allant de l'incendie des édifices du Parlement et des émeutes de Halifax à des indiscrétions judiciaires ou ministérielles. En fait, les appellations données aux commissions d'enquête ne correspondent pratiquement à aucune logique, car elles ont souvent été constituées au hasard et nommées un peu n'importe comment. La commission Pépin-Robarts sur l'unité canadienne s'est donné le nom de groupe de travail alors qu'elle aurait bien pu être une commission royale.

La COMMISSION D'ENQUÊTE SUR CERTAINES ACTIVITÉS DE LA GENDARMERIE ROYALE DU CANADA (Commission McDonald) avait l'ampleur d'une commission royale. La commission d'enquête sur la perte de l'installation de forage Ocean Ranger se transforme en cours de route en commission royale. Compte tenu de cette confusion, il n'est pas étonnant que la Commission de réforme du droit ait recommandé que l'expression « commissions royales d'enquête » soit tout simplement abandonnée.

Pourquoi des commissions sont constituées

Depuis la Confédération, il y a eu près de 450 commissions d'enquête fédérales, royales ou non, plus de 1500 enquêtes ministérielles et un nombre indéterminé de groupes de travail. Comme nous l'avons déjà dit, les commissions royales sont chargées soit de donner des avis sur une question générale importante et problématique, soit de faire enquête sur une affaire controversée, mais les critiques soutiennent qu'elles sont souvent formées pour donner à un gouvernement en difficulté un prétexte pour ne rien faire pendant qu'une enquête prolongée permet à la colère du public de s'apaiser. C'est pourquoi la fréquence des commissions d'enquête varie d'une décennie à l'autre. Elles sont généralement créées en plus grand nombre en période de crise, de croissance ou d'adaptation.

La tenue simultanée de plusieurs de ces opérations d'introspection nationale entraîne des coûts non négligeables. Le nombre de commissaires qui participent effectivement à une enquête n'est pas nécessairement élevé; il peut y en avoir entre un et 13, comme dans l'enquête présidée par Donald Macdonald sur les perspectives de développement. Toutefois, la tendance de ces dernières années consistant à faire appel pendant de longues périodes à un personnel de recherche énorme et à une kyrielle de conseillers juridiques grassement payés, est de plus en plus coûteuse. La commission sur la réforme électorale et celle sur les nouvelles techniques de reproduction ont dépensé respectivement près de 21 millions de dollars et 30 millions de dollars, tandis que la commission sur les peuples autochtones, qui a déposé son rapport en 1996 après cinq années de travaux, a atteint un nouveau sommet de près de 60 millions de dollars.

Opérations d'assainissement

Dans l'ensemble, les commissions royales et les autres formes d'enquête sont probablement plus utiles que nuisibles. Pour le moins, elles sont parfois nécessaires pour assainir la situation à la suite d'abus ou de malversations et pour examiner de grandes questions d'intérêt public. Certaines commissions royales ont produit d'importants rapports. Par exemple, le rapport Rowell-Sirois sur les relations financières entre le fédéral et les provinces, le rapport Massey sur les arts et le rapport Laurendeau-Dunton sur le bilinguisme et le biculturalisme ont alimenté les débats publics et contribué à certaines décisions politiques.

Cependant, il est vrai que les gouvernements, chacun pour ses raisons, refusent souvent de tenir compte des rapports, quelle qu'en soit la valeur. Tel a été le cas des rapports sur la reproduction, la réforme électorale et les affaires autochtones. Dans le cas de l'enquête sur le déploiement des Forces canadiennes en Somalie, le gouvernement a carrément mis fin à l'enquête avant qu'elle soit terminée.

Une autre entrave aux investigations des commissions est apparue récemment. Au cours de l'enquête sur la Somalie et de l'enquête sur l'approvisionnement en sang, certaines personnes et certains établissements ont intenté des poursuites pour empêcher que les rapports ne les désignent comme coupables.

Chaque province a sa loi sur les enquêtes, laquelle lui permet de tenir des enquêtes semblables à celles d'Ottawa. Bien qu'il soit difficile de faire des comparaisons, moins d'études théoriques ayant été effectuées sur les enquêtes provinciales que sur les fédérales, il semble que les provinces aient moins tendance qu'Ottawa à faire appel aux commissions royales d'enquête. L'Ontario a constitué 199 commissions royales ou commissions d'enquête entre 1867 et 1991. Le sujet d'enquête le plus fréquent dans les 10 provinces est l'éducation. De 1787 à 1978, 367 enquêtes sur le sujet ont été effectuées, dont 127 par des commissions royales.

Autres méthodes d'enquête

Régulièrement, on assiste à des discussions sur différentes alternatives pour remplacer les commissions royales et les autres types d'enquête, y compris le recours plus fréquent aux comités parlementaires et aux livres blancs, lesquels ne sont que des études et des propositions faites officieusement par les ministères pour discussion publique avant que des mesures soient éventuellement prises. Toutefois, les Assemblées législatives et la Chambre des communes n'ont ni le temps nécessaires ni l'objectivité pour examiner certaines questions. Quant au Sénat, il pourrait avoir le temps, mais la population n'accepterait probablement pas aussi volontiers son opinion sur une question controversée que celle d'une commission dirigée par un juge ou une autre personnalité en vue.

Voir AUTOCHTONES, COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR LES; COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR LE SYSTÈME BANCAIRE ET FINANCIER; COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR LE BILINGUISME ET LE BICULTURALISME; COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR LA RADIO ET LA TÉLÉVISION; COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR LES PERSPECTIVES ÉCONOMIQUES DU CANADA; COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR LES PROBLÈMES CONSTITUTIONNELS; COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR LES RELATIONS FÉDÉRALES-PROVINCIALES; COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR L'ÉNERGIE; COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR L'ORGANISATION DU GOUVERNEMENT; COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR L'AVANCEMENT DES ARTS, LETTRES ET SCIENCES AU CANADA; COMMISSION D'ENQUÊTE SUR L'USAGE DES DROGUES À DES FINS NON MÉDICALES; COMMISSION ROYALE SUR LES BREVETS, LE DROIT D'AUTEUR, LES MARQUES DE COMMERCE ET LES DESSINS INDUSTRIELS; COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR LES PUBLICATIONS; COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR LA SITUATION DE LA FEMME AU CANADA; COMMISSION ROYALE D'ENQUÊTE SUR LA FISCALITÉ; COMMISSION ROYALE SUR LES TRANSPORTS; COMMISSION D'ENQUÊTE SUR LES CRIMINELS DE GUERRE; COMMISSION ROYALE SUR LES NOUVELLES TECHNIQUES DE REPRODUCTION.