Société de la Couronne
La première société d'État, la Commission des travaux publics, est constituée en 1841 pour construire un réseau de canaux dans la province du Canada. Des sociétés d'État telles que les CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA (CN), PETRO-CANADA et plusieurs sociétés hydroélectriques provinciales figurent maintenant parmi les plus grandes entreprises au Canada. Elles ont été créées par divers gouvernements néo-démocrates, libéraux, progressistes-conservateurs, créditistes ou autres. La constitution de sociétés d'État importantes dans le domaine des transports (AIR CANADA, CN, VOIE MARITIME DU SAINT-LAURENT) et des communications (SOCIÉTÉ RADIO-CANADA) est moins attribuable à une préférence pour la RÉGIE PUBLIQUE en soi qu'à l'incapacité ou au manque de volonté des compagnies privées à fournir des services importants dans un vaste pays à la population clairsemée. Depuis la Deuxième Guerre mondiale, d'autres sociétés d'État fédérales ont été formées pour consentir des prêts et dispenser des services financiers connexes aux agriculteurs (Société du crédit agricole), aux petites entreprises (Banque de développement du Canada) et aux exportateurs (Société pour l'expansion des exportations), groupes aux besoins desquels les établissements financiers privés ne répondaient pas toujours. Le gouvernement fédéral possède et exploite également des mines de charbon (Société de développement du Cap-Breton) et Petro-Canada, une grande société intégrée de pétrole et de gaz. De nombreux observateurs sont d'avis que la place importante des sociétés d'État est l'élément distinctif de l'économie mixte du pays et constitue la différence essentielle entre l'organisation industrielle du Canada et celle des États-Unis.
Les sociétés d'État provinciales sont également importantes, bien que leur rôle, leur importance économique et leur mode de gestion soient différents. Dans la plupart des provinces, des sociétés d'État sont chargées de la production et du transport de l'électricité ainsi que de la vente au détail des alcools. Dans les provinces des Prairies, les services téléphoniques sont généralement dispensés par des sociétés d'État (voir SERVICES PUBLICS). Récemment, des sociétés d'État aussi diverses que Potash Corporation of Saskatchewan, Sydney Steel Corporation (en Nouvelle-Écosse) et des compagnies provinciales d'énergie en Saskatchewan, en Ontario et au Québec ont été constituées. En Colombie-Britannique, en Saskatchewan, au Manitoba et au Québec, des sociétés d'État vendent de l'assurance automobile, tandis que les gouvernements de l'Alberta, de la Colombie-Britannique et de l'Ontario sont propriétaires de chemins de fer.
Les sociétés d'État ont une importance particulière au Québec ainsi qu'en Saskatchewan, où elles se sont profondément enracinées dans l'économie provinciale après la victoire du CCF aux élections de 1944, qui est un fait marquant. La Saskatchewan considère les sociétés d'État comme un élément clé dans ses efforts pour diversifier l'économie en faisant naître une industrie secondaire. Au Québec, dès le début des années 60, les gouvernements successifs ont eu recours aux sociétés d'État pour diversifier l'économie provinciale, protéger et créer des emplois et permettre aux gestionnaires francophones de faire carrière. HYDRO-QUÉBEC est un exemple de premier plan, mais des sociétés d'État ont également été formées notamment dans les secteurs de l'acier, du pétrole et du gaz, des forêts et de l'amiante.
Une importante raison d'être des sociétés d'État est que la réussite commerciale des activités du gouvernement exige que celles-ci ne soient pas constamment exposées à des interventions gouvernementales et à une surveillance parlementaire. C'est pourquoi les sociétés d'État ont plus de latitude que les ministères en matière de gestion. En tant qu'entreprises gouvernementales, cependant, leur autonomie ne peut être absolue et doit être restreinte par une certaine surveillance publique quant à la formulation de leurs politiques. L'expérience canadienne semble indiquer que les principes de l'autonomie de gestion, de l'autorité du gouvernement et de la surveillance parlementaire entrent souvent en conflit et sont difficiles à concilier.
Les différentes mesures de surveillance et d'influence sur les sociétés d'État se sont élaborées au gré des circonstances. Toutefois, la partie VIII de la Loi sur l'administration financière , qui établit en 1951 un système de contrôles financiers applicables à la plupart des sociétés d'État, est un élément clé de ces mesures. Pour établir ce système, la loi regroupe les sociétés d'État en trois annexes ou catégories (établissements publics, corporations de mandataires et corporations de propriétaires), chaque catégorie exerçant un certain genre de fonctions et ayant avec l'État un certain genre de relation. Les établissements publics, tel le Conseil économique du Canada, n'exercent aucune fonction commerciale évidente et sont traités de la même manière que les ministères. Les corporations de mandataires, telle Énergie atomique du Canada Ltée, jouissent d'une plus grande latitude. Quant aux corporations de propriétaires, comme Air Canada, le CN et Petro-Canada, elles bénéficient d'une autonomie encore plus grande en ce qui a trait aux questions financières.
Les dispositions de la LAF obligent les corporations de mandataires et les corporations de propriétaires à présenter un budget d'exploitation annuel au ministre compétent, au ministre des Finances et au président du Conseil du Trésor. Ce budget doit être approuvé par les trois ministres, le Cabinet et, finalement, le Parlement. Les corporations de mandataires doivent également présenter un budget d'exploitation, qui doit être approuvé par le ministre compétent et le président du Conseil du Trésor. Le Cabinet a également le pouvoir de nommer et de destituer les membres du conseil d'administration et les hauts dirigeants d'une société d'État ainsi que de fixer leur traitement. En théorie, le conseil d'administration est l'organe essentiel de liaison entre le gouvernement et la direction de la société. Cependant, son efficacité peut être compromise par une définition imprécise de leurs pouvoirs, de leurs attributions et de leurs responsabilités, par le FAVORITISME politique dans le choix des membres et, enfin, par une pratique peu orthodoxe et controversée du gouvernement fédéral consistant à nommer de hauts fonctionnaires au conseil. Un conseil d'administration inefficace peut se révéler incapable de résister aux interventions du gouvernement. Les lois qui régissent certaines sociétés d'État fédérales, notamment Petro-Canada, habilitent le Cabinet, et parfois le ministre compétent, à établir des directives permettant au gouvernement d'imposer à une société d'État la mise en oeuvre de certaines politiques gouvernementales. Le recours à des directives demeure controversé, de même que la question de savoir si le gouvernement devrait dédommager les sociétés d'État des frais qu'elles doivent assumer pour mettre en oeuvre ces directives.
Le Parlement adopte les lois qui constituent les sociétés d'État fédérales et doit approuver toute modification ultérieure de ces lois. Il approuve les budgets déposés par les sociétés d'État et toute affectation de crédits réclamée par le gouvernement pour couvrir les déficits d'exploitation. Le Parlement examine également les rapports annuels des sociétés d'État, interroge les ministres pendant la période des questions et discute de leur rendement commercial avec les ministres et la haute direction dans le cadre de comités parlementaires. Au niveau fédéral, toutefois, on ne retrouve pas de comité permanent se spécialisant dans l'examen des sociétés d'État. Cependant, un tel comité existe en Saskatchewan.
De telles mesures de contrôle officiel des sociétés d'État sont renforcées par une gamme d'influences et de mécanismes officieux. À vrai dire, les relations entre les gouvernements et les sociétés d'État, comme la plupart des relations politiques, sont parfois conflictuelles et donnent souvent lieu à du marchandage, à des négociations et à des compromis.
Dans les années 1970, la quiétude traditionnelle des sociétés d'État fédérales prend brutalement fin lorsque leur rôle et leur efficacité font l'objet d'un vif débat. Une question clé de ce débat est que l'ampleur et l'importance économique des sociétés d'État ont nettement dépassé la capacité d'Ottawa de vérifier leur gestion et que ces sociétés d'État occupent une trop grande place dans l'économie. Ce débat se poursuit d'ailleurs de plus belle aujourd'hui. De nombreux observateurs estiment alors que la LAF est dépassée et certains trouvent que les grandes sociétés d'État, particulièrement le CN, échappent à toute surveillance politique. Les vérificateurs généraux qui se succèdent critiquent la gestion financière des sociétés d'État, et les activités d'Énergie atomique du Canada Ltée et d'Air Canada font l'objet de controverses. L'expansion rapide de Petro-Canada et les problèmes chroniques de Via Rail alimentent le mécontentement. Le rôle des sociétés d'État constitue également un problème dans plusieurs provinces, dont la Colombie-Britannique, la Saskatchewan, le Manitoba et le Québec.
Au Canada, la réforme des sociétés d'État suit deux orientations distinctes : la révision des systèmes de surveillance et de reddition de comptes et, élément plus controversé, la privatisation. En adoptant la loi C-24 en 1984, le gouvernement fédéral remplace les dispositions de la LAF de 1951 par un nouveau cadre législatif. Entre autres, cette loi comporte de nouvelles annexes, élargit la capacité du Cabinet à établir des directives et indique clairement que les sociétés d'État ne peuvent ni constituer ni céder des filiales sans l'approbation du Cabinet. Elle clarifie également les processus d'approbation des budgets et prévoit la présentation de plans d'entreprise pour qu'ils soient approuvés par le Cabinet et discutés au Parlement.
L'adoption de telles réformes, quoique politiquement difficile et lente, n'a modifié sous aucun aspect important la relation entre les sociétés d'État et les gouvernements. En effet, les observateurs font remarquer que la loi C-24, en général, codifie les procédures et pratiques établies, apporte peu d'innovations et ne résout pas les grands problèmes. Dans une certaine mesure, l'impasse persistante reflète la diversité, la complexité et le climat d'évolution rapide du secteur des sociétés d'État. Un problème plus profond, cependant, tient à une divergence de vues quant au rôle, à la nature et aux objectifs des sociétés d'État dans l'ÉCONOMIE canadienne. Les sociétés d'État devraient-elles prendre leurs décisions selon les mêmes critères que les entreprises privées? Quelles règles devraient régir la concurrence entre les entreprises publiques et les entreprises privées? Comment les sociétés d'État devraient-elles concilier les impératifs commerciaux et la réalisation de leurs objectifs politiques et sociaux? De façon générale, une société d'État, pour être efficace, doit-elle se comporter de la même façon qu'une entreprise privée comparable ou différemment? Une réforme en profondeur des sociétés d'État exigerait que soient résolues les controverses sempiternelles sur le rôle économique du gouvernement.
Un remède plus radical est proposé aux Canadiens par le biais de la privatisation. Ses partisans soutiennent que la situation politique et économique du Canada sera améliorée si les éléments d'actif ou les actions des sociétés d'État sont totalement ou partiellement vendues à des investisseurs privés, quelle que soit la façon dont sont définis ces derniers. L'attrait de la privatisation, renforcé par l'exemple du gouvernement britannique, est fondé sur l'actuelle vague d'engouement pour des politiques plus axées sur les forces du marché et pour une réduction du rôle économique du gouvernement. Ceux qui prêchent la privatisation affirment que les sociétés d'État sont inefficaces, trop à l'abri des forces du marché et vraiment trop nombreuses. En corollaire, il a été émis que beaucoup de sociétés d'État ont cessé d'être utiles en tant que moyens d'appliquer des politiques et devraient être vendues au secteur privé. Le gouvernement de Brian MULRONEY a accordé à l'idée une importance plus grande que jamais en nommant un ministre d'État chargé de la privatisation, en vendant de Havilland Aircraft Company et Canadair, et en proposant la vente de plusieurs autres sociétés d'État.
La privatisation a aussi ses détracteurs, et certains la considèrent comme une croisade idéologique et une politique imprévoyante. Ceux qui critiquent la vente de de Havilland Aircraft à la société Boeing, de Seattle, doutent qu'il soit judicieux de vendre à une compagnie étrangère une entreprise canadienne ayant des perspectives d'avenir. D'autres s'inquiètent des conditions et modalités des ventes envisagées et craignent que le gouvernement ne perde sa capacité d'intervention économique. Selon une autre école de pensée, la propriété des entreprises pourrait être finalement moins importante que leur obligation de faire face à la concurrence. Enfin, d'autres détracteurs soutiennent que des entreprises partiellement privatisées, dont les intérêts appartiendraient à la fois au secteur privé et au secteur public, constitueraient un arrangement boiteux.
Pour ces raisons, les controverses sur le rôle des sociétés d'État continueront d'être à l'ordre du jour dans un avenir rapproché.
Auteur ALLAN TUPPER
Bibliographie
M. Gordon, Government in Business (1981); Allan Tupper et G.B. Doern (dir.), Public Corporations and Public Policy in Canada (1981).
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