Rapatriement de la Constitution

Pendant 18 longs mois - du RÉFÉRENDUM DU QUÉBÉC sur la SOUVERAINETÉ-ASSOCIATION, en mai 1980, à la signature de « l'accord » constitutionnel entre le gouvernement fédéral et neuf provinces, en novembre 1981 - la bataille politique autour du « rapatriement » et de la révision de la CONSTITUTION canadienne fait rage, dominant les manchettes et les calendriers politiques de tous les gouvernements et des principales institutions du pays.

La nécessité du rapatriement
La bataille du rapatriement (terme purement canadien) de 1980-1981 est le résultat de l'échec d'un demi-siècle de diplomatie fédérale-provinciale et de la seconde chance inattendue offerte au premier ministre Pierre Elliott TRUDEAU de réaliser son rêve lorsque le Parti libéral est de nouveau porté au pouvoir en février 1980, après seulement neuf mois de règne conservateur. La réforme constitutionnelle devient l'un des nombreux chevaux de bataille du gouvernement libéral et, par hasard apparemment, elle devient la réponse immédiate à la campagne référendaire en cours au Québec, combat politique que les libéraux n'avaient pas prévu de livrer en étant au pouvoir.

Pendant que Jean CHRÉTIEN fait campagne contre la souveraineté-association dans nombre de petites et grandes villes du Québec, Trudeau prononce quatre discours importants dans lesquels il déclare : « Nous mettrons immédiatement en marche le mécanisme pour renouveler la Constitution et nous n'arrêterons pas avant que ce soit fait. » Une promesse juste assez vague pour éluder toute définition mais suffisamment inspirée pour faire pencher la balance en faveur des fédéralistes. Concédant la défaite au référendum du 20 mai 1980, le premier ministre du Québec, René LÉVESQUE, exige aussitôt que Trudeau tienne sa promesse. Ce dernier s'empresse donc d'envoyer Chrétien organiser une rencontre avec les premiers ministres de toutes les provinces.

Dans les semaines qui précèdent la réunion du 9 juin, Trudeau s'entoure d'une nouvelle équipe de conseillers constitutionnels et formule une nouvelle série de revendications fédérales. Les concessions qu'Ottawa était disposée à faire lors de la série de négociations constitutionnelles avortées de 1978 et 1979 sont retirées. À la place, le gouvernement fédéral revendique, pour la première fois depuis l'échec de la conférence de Victoria en 1971, de nouveaux pouvoirs centralisés en matière économique, tout en insistant sur le fait que le rapatriement et l'enchâssement d'une CHARTE CANADIENNE DES DROITS ET LIBERTÉS dans la Constitution, soi-disant « pour le peuple », ne sauraient faire l'objet d'un vulgaire marchandage politique.

Ce changement de tactique provoque la colère des premiers ministres des provinces, qui acceptent néanmoins d'entamer, au cours de l'été, une tournée pancanadienne où ministres, hauts fonctionnaires et attachés politiques se pencheront sur les 12 points à l'ordre du jour convenus en vue d'une CONFÉRENCE DES PREMIERS MINISTRES prévue pour le début de septembre.

Conflit constitutionnel
Toutefois, à l'ouverture de la Conférence des premiers ministres le 8 septembre (la dixième série de négociations sur la réforme constitutionnelle depuis 1927), les positions ont déjà commencé à se durcir. La veille, René Lévesque a discrètement remis aux premiers ministres, grâce à une fuite, une copie d'un document ultrasecret de 64 pages détaillant la stratégie de négociation d'Ottawa, baptisé mémorandum Kirby en l'honneur de son maître d'œuvre, Michael KIRBY, secrétaire du Cabinet chargé des relations fédérales-provinciales. Le document est communiqué à la presse le deuxième jour de la rencontre, ce qui ne fait qu'envenimer une situation déjà tendue..

Pendant quatre jours, sous le feu des caméras de télévision, les 11 chefs de gouvernement exposent, parfois de façon impressionnante, leurs visions fort divergentes du Canada, visions qu'ils réaffirment en coulisse lors de réunions privées. Les positions irréductibles de chacun entraînent inévitablement l'échec de la conférence. Le 2 octobre, après avoir consulté son caucus et son cabinet, Trudeau annonce, comme il fallait s'y attendre, qu'Ottawa présenterait une requête unilatérale au Parlement britannique. Le gouvernement fédéral se propose aussi d'avancer la date de la rentrée parlementaire et d'adopter la résolution avant Noël pour ne pas donner le temps à l'opposition de rallier des suffrages.

Sous la direction d'Edward BROADBENT, le Nouveau Parti démocratique (NPD) donne son appui provisoire au projet, bien que cette décision divise son caucus, essentiellement entre les régions de l'Est et celles de l'Ouest. Les conservateurs fédéraux, sous le leadership contesté de Joe CLARK, s'opposent vivement au projet et utilisent toutes les procédures à leur disposition pour faire barrage à la résolution, qui se retrouve finalement devant la COUR SUPRÊME DU CANADA à la fin du printemps 1981. Lorsque les libéraux invoquent la CLÔTURE du Parlement pour que la résolution soit étudiée en COMITÉ PARLEMENTAIRE, une poignée de conservateurs se précipitent sur la chaire du président de la Chambre, poing levé et exigeant d'être entendus..

Le débat constitutionnel offre à Clark un cheval de bataille qui lui permet de consolider son leadership et de faire valoir sa conception du pays, celle d'une « communauté de communautés ». Sa prise de position met cependant en évidence le fossé qui sépare les conservateurs fédéraux de leurs influents cousins ontariens. Le premier ministre de l'Ontario, William DAVIS, et celui du Nouveau-Brunswick, Richard HATFIELD, tous deux conservateurs et les deux seuls à avoir participé à la conférence avortée de Victoria en 1971, appuient le projet du premier ministre.

Règlement du conflit
La résolution constitutionnelle, au cœur de laquelle se trouve la Charte, est présentée à un comité mixte du Sénat et de la Chambre des communes, où elle est sévèrement critiquée. Premier comité parlementaire à voir ses séances télévisées, il reçoit 914 mémoires de particuliers et 294 de groupes. Il siège 267 heures sur une période de 65 jours, et c'est en grande partie à cause de ses délibérations que la première charte est réécrite cinq fois de façon substantielle. Les révisions incluent des dispositions sur les droits des Autochtones, l'égalité des sexes et l'égalité des droits pour les personnes handicapées. Le Parti conservateur recommande la validation des « droits de propriété », mais les libéraux rejettent cette proposition, leurs alliés du NPD s'y opposant.

Les six provinces dissidentes qui s'opposent le plus énergiquement au projet (Québec, Alberta, Manitoba, Île-du-Prince-Édouard, Terre-Neuve et Colombie-Britannique) font front commun. La Saskatchewan et la Nouvelle-Écosse finissent par rallier le groupe mené par les « irréductibles » du Québec (René Lévesque), de l'Alberta (Peter LOUGHEED) et du Manitoba (Sterling LYON). Ce groupe, parfois surnommé le « Groupe des Huit », porte la résolution devant les cours d'appel du Manitoba, du Québec et de Terre-Neuve et lance contre elle une campagne de relations publiques au Canada et en Grande-Bretagne, où il exerce des pressions soutenues sur les membres du Parlement. Ces pressions sur le gouvernement britannique accentuent les tensions entre les deux gouvernements.

Entre-temps, la RÉSOLUTION D'AMENDEMENT DE LA CONSTITUTION (1981) poursuit son tortueux chemin devant les tribunaux. En février 1981, la Cour d'appel du Manitoba, par trois voix contre deux, donne raison à Ottawa. En avril, la Cour d'appel du Québec, par quatre voix contre une, donne également raison à Ottawa. Par contre, quelques semaines auparavant, les trois juges de la Cour suprême de Terre-Neuve avaient condamné la procédure fédérale à l'unanimité. La Cour de Terre-Neuve rend sa décision alors que les Communes sont embourbées dans les tactiques de procédure de l'Opposition et que les huit premiers ministres dissidents préparent leur propre conférence en vue de signer un autre « accord » constitutionnel qui limiterait la requête à l'Angleterre à une simple demande de rapatriement accompagnée d'une formule d'amendement différente défendue notamment par le premier ministre Lougheed.

Trudeau consent soudainement à soumettre sa résolution à la Cour suprême, mais refuse de rencontrer les premiers ministres dissidents à leur arrivée à Ottawa, le 16 avril 1981. Il tourne en ridicule leur « Accord d'avril » dans lequel le premier ministre du Québec, René Lévesque, a accepté une formule d'amendement qui ne prévoit pas de droit de veto pour sa province..

Le 28 septembre, la Cour suprême rend sa décision. Elle statue qu'Ottawa peut légalement présenter cette requête au Parlement britannique, tout en estimant que la résolution va à l'encontre des « conventions » constitutionnelles, coutumes importantes mais sans force obligatoire développées au Canada au fil des ans. La cour décide, par sept voix contre deux, qu'il n'existe aucune limite juridique « au pouvoir des Chambres d'adopter des résolutions ».

Cependant, ces mêmes juges, par six voix contre trois, estiment que, dès lors qu'un amendement vise à limiter les prérogatives provinciales, la présentation d'une résolution conjointe sans un « consensus » des provinces constitue une violation de la convention constitutionnelle. Bien que cette façon de procéder soit une question de convention et non de loi, la Cour est d'avis que les conventions constitutionnelles revêtent une très grande importance, que « la convention constitutionnelle plus la loi constitutionnelle égalent la somme de la Constitution de ce pays ». Cette décision partagée, interprétée comme une victoire embarrassante pour les deux parties, provoque une dernière série de négociations fébriles et ce que le premier ministre en va à qualifier de « conférence de la dernière chance », qui commence le 2 novembre.

Le premier jour de la conférence de quatre jours, le fédéral semble prendre l'initiative quand Davis et Hatfield proposent des compromis : Davis de renoncer au droit de veto traditionnel de l'Ontario et Hatfield de retarder de deux ans l'adoption de certaines dispositions de la Charte. Après une première série de déclarations publiques, les premiers ministres des provinces et leurs stratèges poursuivent leurs discussions dans un salon privé situé au dernier étage du centre de conférences. Le deuxième jour, la conférence officielle tourne au vinaigre et est ajournée à midi.

Les Huit du front commun, retirés dans leurs suites de l'hôtel Château Laurier, discutent d'un vague projet de compromis proposé par le premier ministre de la Colombie-Britannique, William BENNETT. Bennett, Lougheed et le premier ministre de la Nouvelle-Écosse, John BUCHANAN, finissent par aller soumettre ce projet à Trudeau, qui le rejette au cours d'une confrontation houleuse. Le troisième jour, le premier ministre de la Saskatchewan, Allan BLAKENEY, présente sa propre proposition. Le premier ministre du Manitoba, Sterling Lyon, part en campagne électorale à la fin de la journée. René Lévesque, qui parle lui aussi de partir pour assister à la séance d'ouverture de l'Assemblée nationale du Québec, se déclare mécontent de ce que Blakeney présente son propre plan qui n'a pas été préalablement examiné par les Huit.

Les ministres débattent longuement la proposition de Blakeney autour de la table de la conférence, quand, à la surprise des autres membres du Groupe des Huit, Lévesque accueille bien une remarque lancée à l'improviste par Trudeau, selon laquelle seul un référendum permettrait de sortir de l'impasse. L'idée est discutée pendant presque toute la journée et Trudeau vient annoncer à la presse dans l'après-midi d'un air assez facétieux qu'il y a une nouvelle alliance entre Québec et Ottawa.

Différents ministres des différentes provinces se sont rencontrés en privé entre-temps pour parler d'autres options. Les grandes lignes d'une entente commencent à se dessiner. Suit une série de manœuvres compliquées dans lesquelles plusieurs personnes jouent des rôles clés à des moments cruciaux. Trois ministres de la Justice - Chrétien, Roy ROMANOW de la Saskatchewan et Roy McMurtry de l'Ontario - avaient échangé des notes plus tôt dans la matinée. Au milieu de l'après-midi, Chrétien et Romanow s'éclipsent pour poursuivre leurs pourparlers discrètement dans une arrière-cuisine inoccupée du centre de conférences et, à un moment donné, demandent à McMurtry de les rejoindre. L'accord dit ''de la cuisine'' qui en résulte ne fait pas l'objet d'une entente écrite officielle mais de quelques notes manuscrites sur deux feuilles de papier. La plupart des autres provinces ne sont pas au courant, mais l'accord est important en ceci qu'il définit les attentes des gouvernements du Canada, de l'Ontario et de la Saskatchewan, et qu'il aide à comblé le fossé qui sépare le Groupe des Huit du gouvernement fédéral. Le négociateur principal de ce dernier, Chrétien, s'est maintenant engagé envers un accord qui comprend une disposition dérogatoire destinée à limiter la portée d'une nouvelle charte des droits.

Parallèlement, le premier ministre de Terre-Neuve, Brian PECKFORD, a préparé sa propre proposition officielle. En cette nuit du 4 novembre, les représentants de la Saskatchewan, de la Colombie-Britannique, de l'Alberta et de Terre-Neuve, réunis dans la suite de la Saskatchewan, peaufinent le document de Peckford. Ensuite, ils le présentent à Blakeney, qui commence à appeler les autres premiers ministres afin d'obtenir leur appui, sauf Lévesque, qui s'est retiré à son hôtel, et Lyon, en campagne, qui est remplacé à la conférence par le ministre de la Justice du Manitoba. Avant que le jour se lève, six provinces du Groupe des Huit ont déjà accepté l'avant-projet de texte (Terre-Neuve, Saskatchewan, Alberta, Colombie-Britannique, Nouvelle-Écosse et Île-du-Prince-Édouard). Une septième, le Manitoba, est informée dans la nuit et accepte dans la matinée. Quant aux premiers ministres présents, puisqu'ils présument que le Québec va rejeter l'entente, personne ne cherche à communiquer avec Lévesque jusqu'au matin.

Peckford présente donc l'entente à l'ensemble du Groupe des Huit au petit-déjeuner le lendemain et plus tard, à la table de conférence, au premier ministre du Canada et aux premiers ministres des provinces . Après quelques modifications mineures, le gouvernement fédéral, l'Ontario et le Nouveau-Brunswick l'approuvent et l'affaire est conclue. Réné Lévesque se plaint amèrement, refuse de signer l'entente et essaie en vain de convaincre Trudeau d'opter pour le référendum.

Le 5 novembre, la bataille constitutionnelle est pratiquement terminée. Dans les semaines qui suivent, les Autochtones et des groupes de femmes réussissent à obtenir que certaines clauses abandonnées dans le compromis de la « nuit des longs couteaux » soient rétablies. La résolution est envoyée à Londres, où elle est approuvée assez rapidement, et la reine Élisabeth II vient au Canada proclamer la nouvelle Loi constitutionnelle sur la Colline du Parlement le 17 avril 1982.

Le même jour, René Lévesque quitte Ottawa en prédisant de sinistres conséquences pour la Confédération. « Agir à la canadienne », dit-il, reprenant l'expression que ses homologues avaient utilisée pour annoncer leur compromis, revient à « abandonner le Québec au moment crucial ». Il se passera encore cinq ans avant que le Québec n'adhère à l'entente constitutionnelle. Les interlocuteurs ne sont alors plus les mêmes: Robert BOURASSA est premier ministre du Québec et Brian MULRONEY, premier ministre du Canada.

Voir aussi ACCORD DU LAC MEECH; ACCORD DU LAC MEECH : DOCUMENT.

Auteur ROBERT SHEPPARD Réviseur: STEPHEN AZZI

Bibliographie
Ron Graham, The Last Act: Pierre Trudeau, the Gang of Eight and the Fight for Canada (2011); Howard Leeson, The Patriation Minutes (2011).

Liens supplémentaires
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Lois constitutionnelles de 1867 à 1982
La présente version française des Lois constitutionnelles de 1867 à 1982 dont le texte original n’existe qu’en anglais est officieuse et reproduit, avec seulement les modifications de forme qui s’imposaient, la traduction littérale officieuse qui figure à l’appendice II des Appendices des Lois révisées du Canada (1985). L’article 55 de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit l’établissement d’un texte remaniant cette traduction. On trouvera le texte proposé à cet égard dans le « Rapport définitif du comité de rédaction constitutionnelle française chargé d’établir, à l’intention du ministre de la Justice du Canada, un projet de version française officielle de certains textes constitutionnels ».

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