Processus budgétaire

À tous les ordres de gouvernement, le processus budgétaire est destiné à assurer l'exercice d'un contrôle, l'obligation de rendre des comptes et la planification en matière de budget. En théorie, la préparation, par l'exécutif, d'un budget (habituellement annuel) soumis à l'approbation du corps législatif permet le contrôle démocratique des dépenses.

L'état budgétaire doit comprendre les recettes et les dépenses prévues pour toute l'année. En tant qu'outil de planification, le budget, toujours d'un point de vue théorique, permet au gouvernement d'analyser les conséquences de ses programmes actuels et à venir en termes de recettes et de dépenses, ainsi que les liens qui existent entre eux. À l'échelle fédérale, le processus budgétaire sert aussi à stabiliser l'économie.

En fait, il existe deux budgets (recettes et dépenses) et deux processus budgétaires au sein du gouvernement canadien. Le processus budgétaire des recettes aboutit à la présentation du discours du budget par le ministre des Finances devant le Parlement. Dans ce discours et les documents y afférents, le ministre passe en revue la situation économique actuelle et future ainsi que la situation financière du gouvernement, et il annonce tout changement aux taux d'imposition et aux structures fiscales.

Après le débat sur le budget, la Chambre des communes procède au vote afin d'accepter ou de rejeter le budget. Ce vote engage la confiance de la Chambre. Si celle-ci rejette le budget des recettes prévues, le gouvernement démissionne, et des élections peuvent être déclenchées. C'est ce qui s'est produit en mai 1974 et en décembre 1979 pour des budgets présentés par des GOUVERNEMENTS MINORITAIRES.

Étant donné l'importance cruciale que revêt le discours du budget pour le gouvernement au pouvoir, le processus de préparation du budget semble plutôt curieux. Traditionnellement, le ministre des Finances et un groupe relativement restreint de ses collaborateurs préparent le budget dans le plus grand secret. Le contenu du budget demeure généralement secret pour le reste du Cabinet, à l'exception peut-être du premier ministre, jusqu'à peu avant le discours du budget.

Si la préparation du budget s'entoure de tout ce mystère et ne se prête guère à la consultation, c'est parce que, de toute évidence, la connaissance de son contenu avant qu'il ne soit rendu public pourrait permettre à des individus de tirer indûment avantage de la situation. Cependant, au cours des dernières années, les ministres des Finances ont reconnu l'opportunité des consultations en vue de la préparation du budget et ont commencé à lever le voile sur ce processus.

Pour sa part, le budget des dépenses n'est pas soumis à tant de précautions, du moins au sein du gouvernement. Déposé en Chambre en février de chaque année pour l'exercice commençant en avril suivant, on l'appelle officiellement le Budget des dépenses et officieusement le Livre bleu. L'orientation générale du budget et l'établissement de ses priorités relèvent des ORGANISMES CENTRAUX, qui ensuite négocient les corrections, concilient les demandes budgétaires des divers ministères et préparent le budget des dépenses totales, qui sera soumis au Parlement par le président du Conseil du Trésor.

Avant 1971
Jusqu'au début des années 70, le Parlement devait tout approuver : salaires, approvisionnements, pensions de vieillesse, frais de déplacement des fonctionnaires... Le facteur déterminant des dépenses allouées pour la plupart des postes budgétaires dans une année donnée était le niveau des dépenses de l'année précédente. Les gens qui participaient au processus budgétaire ou qui l'étudiaient estimaient généralement que le budget des dépenses ne permettait pas au Parlement d'exercer un contrôle significatif ou au Cabinet d'effectuer une planification adéquate.

Dans bien des cas, les députés au Parlement ne pouvaient pas faire le lien entre les dépenses prévues d'un ministère particulier et les services qu'il dispensait. De plus, l'information fournie se limitait à l'année financière à venir. Par conséquent, les députés étaient incapables d'évaluer les conséquences budgétaires possibles d'un poste du budget pour les années subséquentes.

Pour les mêmes raisons, il devenait difficile pour le gouvernement et ses représentants d'établir un rapport entre les dépenses et la planification des politiques et des programmes. Le gouvernement n'avait pas un moyen satisfaisant de déterminer l'impact des nouveaux programmes à l'étude sur les dépenses. Le contraire est également vrai : les problèmes s'aggravaient du fait de l'inévitable interdépendance entre les ministères, car les dépenses de l'un pouvaient renforcer celles d'un autre, servir aux mêmes fins ou annuler leurs effets.

Réforme fondamentale
Au début des années 70, le gouvernement de Pierre TRUDEAU a cherché à réformer en profondeur le processus budgétaire en adoptant une procédure « scientifique » ou « rationnelle » de budgétisation et de prise de décisions, c'est-à-dire la rationalisation des choix budgétaires (RCB). Comme l'indique son nom, la RCB visait à intégrer la planification des politiques et le processus budgétaire. Au lieu d'être axée sur les facteurs de production et les articles de dépense, la RCB insistait sur les produits, c'est-à-dire les résultats en bout de ligne des activités du gouvernement pour les Canadiens.

Les activités ministérielles ont été divisées en programmes et en sous-programmes. Un programme était défini en fonction d'un aspect particulier du service public, tel que la santé, la justice, la sécurité individuelle ou nationale, et devait comprendre toutes les activités ayant un impact à cet égard. Toutefois, dans la réalité, la classification des activités en programmes n'était jamais clairement définie.

En théorie, dans le cadre du système de la RCB, le Cabinet et les organismes centraux visés (principalement le BUREAU DU CONSEIL PRIVÉ) devaient établir les priorités sous forme de programmes. Les ministères étaient tenus de soumettre leurs demandes budgétaires en respectant ce cadre de travail et d'effectuer des analyses démontrant comment leurs activités contribuaient aux objectifs des divers programmes. Les activités qui ne produisaient pas de résultats satisfaisants pouvaient être modifiées, voire supprimées, ce qui, explicitement, mettait en cause l'interdépendance des activités des divers ministères.

Sur le plan pratique, la RCB n'a jamais rempli ses promesses, surtout parce que l'analyse inhérente au système requérait une trop grande quantité de données, y compris non seulement des statistiques financières, faciles à obtenir, mais aussi de l'information fiable sur les activités et les résultats des programmes, plus difficile à obtenir. Dans de nombreux cas, les responsables des programmes étaient dépourvus des connaissances élémentaires en sciences sociales et d'autres connaissances nécessaires pour évaluer l'impact des programmes. Par exemple, il est très difficile de déterminer, même théoriquement, jusqu'à quel point les dépenses consacrées à la recherche sur de nouveaux médicaments, au système public de soins médicaux, à la promotion d'une meilleure alimentation ou à tout autre programme d'éducation en matière de santé ont véritablement des répercussions sur la santé de la population, même s'il est possible de mesurer son état de santé.

La RCB n'a pas tenu compte de la réalité politique du processus budgétaire. Un budget constitue un compromis entre des intérêts et des objectifs opposés, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du gouvernement. Le choix d'injecter plus de fonds dans la défense nationale ou dans les programmes sociaux est déterminé par des valeurs sociales et exige une décision politique. Une fois que les décisions sont prises, les batailles bureaucratiques et politiques qu'il faut livrer chaque année pour les faire accepter s'avèrent très coûteuses et fort perturbatrices. C'est pour cette raison que, traditionnellement, le processus budgétaire a concentré son attention sur les postes budgétaires marginaux. Sauf dans des circonstances extraordinaires, les dépenses gouvernementales demeurent en effet essentiellement les mêmes, et les discussions portent surtout sur l'allocation de nouvelles dépenses ou de dépenses additionnelles.

Si la RCB avait donné les résultats escomptés, il aurait fallu renégocier chaque année la totalité du budget. Néanmoins, la RCB a apporté de légères améliorations au processus budgétaire. L'analyse de l'impact des programmes et des activités est désormais pratique courante. La formule du Livre bleu présenté au Parlement, si imparfaite soit-elle, est plus pratique pour les députés et engendre des débats plus éclairés.

Au cours des dernières années, le processus du budget des dépenses a connu diverses réformes visant à intégrer l'évaluation des programmes, l'établissement des priorités politiques et la question du financement. De 1979 à 1989, le système de gestion des secteurs de dépenses (SGSD) était en vigueur. Les programmes gouvernementaux étaient regroupés en domaines sectoriels (par exemple, le développement économique, la politique sociale), et chaque domaine se voyait accorder une limite ou une enveloppe de dépenses.

Il incombait alors en bonne partie aux comités des ministres ayant des responsabilités dans chacun des domaines de décider comment partager l'enveloppe entre les divers programmes et ministères dans ce domaine. Cette méthode avait pour but de permettre aux ministres engagés dans un même secteur de dépenses (et de les y contraindre) d'établir ensemble les priorités et de déterminer comment financer les programmes nouveaux ou élargis en réduisant ou en éliminant d'autres programmes du secteur.

Depuis l'implantation du SGSD, on a entrepris de modifier le processus budgétaire (et, par le fait même la structure du CABINET) en vue d'appuyer les efforts du gouvernement visant à limiter les dépenses et à réduire le déficit. De façon générale, ces changements ont été conçus pour concentrer le pouvoir d'autoriser des dépenses entre les mains des ministres des principaux organismes centraux, au premier chef le ministre des Finances. Il semble que l'exercice du contrôle des dépenses est plus efficace lorsque l'autorité se trouve ainsi limitée. La mesure la plus récente en ce sens, instituée par le gouvernement libéral de Jean CHRÉTIEN, se nomme simplement le système de gestion des dépenses (SGD).

Cependant, en dépit de leur importance, les processus budgétaires ne sont pas les facteurs qui en soi déterminent les résultats du budget. Le processus mis en place reflète plutôt les objectifs et les priorités du gouvernement. Ainsi, lorsqu'un gouvernement décide de contrôler ou de réduire ses dépenses, il établit un système très centralisé qui restreint la capacité des ministres d'engager des dépenses. Compte tenu de ses objectifs, le gouvernement conçoit le processus budgétaire en fonction des résultats qu'il compte en tirer.

Voir aussi POLITIQUE BUDGÉTAIRE.

Auteur ALLAN M. MASLOVE

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