Politique gouvernementale concernant les autochtones

Autochtones, politique gouvernementale concernant les
Pour l'essentiel, la politique gouvernementale à l'égard des autochtones vaut d'abord et avant tout pour les INDIENS car, jusqu'aux années 40, le gouvernement s'intéresse très peu aux INUITS et ne se reconnaît pas de responsabilité particulière envers les MÉTIS et les Indiens non inscrits. Les débuts de l'histoire de la politique indienne au Canada sont marqués par la présence de la France et de l'Angleterre en tant que puissances coloniales. La politique de l'époque postconfédérale s'inspire, en grande partie, du modèle en application dans le Haut-Canada, encore que l'on note des différences régionales appréciables.

Commerce, alliances militaires et droits ancestraux
La révolution scientifique et sociale qui permet l'expansion européenne outre-mer est à la base même de la difficile coexistence entre les Européens et les divers peuples préindustriels qu'ils rencontrent partout dans le monde. La société technologique européenne s'efforce de conquérir la nature et d'occulter les valeurs traditionnelles, tandis que les cultures autochtones, elles, entretiennent des liens très étroits avec la nature et s'appuient fermement sur la tradition. Aussi, quand les deux sociétés doivent partager le même territoire, leurs conceptions opposées deviennent-elles inconciliables.

Les pays européens tentent de régler le problème par la domination. Ils revendiquent par droit de « découverte » les territoires moins peuplés de la terre et considèrent les peuples indigènes qui y vivent comme assujettis à la puissance colonisatrice. Cependant, comme les premiers Européens qui arrivent en Amérique du Nord dépendent forcément, sur les plans matériel et pratique, des peuples autochtones plus nombreux et mieux adaptés, on assiste alors à la conclusion d'alliances commerciales et militaires entre Blancs et Indiens. Durant toute la période des alliances, qui dure jusqu'au début du XIX^e siècle, la politique relative aux Indiens est d'ordre diplomatique et militaire, car on considère que les autochtones forment, dans une certaine mesure, des nations indépendantes et souveraines (voir AUTOCHTONES, DROITS DES).

Commerce, guerre et oeuvres missionnaires marquent les rapports des Français avec les peuples autochtones. La politique officielle des Français vise un double objectif : évangéliser les autochtones et les intégrer à la société française. Bien que quelques groupes autochtones s'établissent à proximité des Français dans des réserves à vocation agricole gouvernées par l'Église, la grande majorité continue de vivre à part en tant que nations indépendantes. À la fin du XVII^e siècle, même les missionnaires et les fonctionnaires du gouvernement reconnaissent l'échec de leur politique d'assimilation à grande échelle. Les commerçants des fourrures s'y sont toujours opposés à cause de ses effets négatifs sur le commerce (voir TRAITE DES FOURRURES). Comme les colonies françaises ne s'étendent pas profondément en territoire autochtone et ne nécessitent pas le déplacement de populations, les Français ne reconnaissent jamais officiellement que les autochtones possèdent des droits sur le territoire, pas plus qu'ils ne signent de traités relativement à des cessions territoriales. Les colonies anglaises, plus populeuses, s'étendent cependant vers l'Ouest et, même si certaines d'entre elles concluent des traités avec les Indiens qu'elles déplacent, ces colonies constituent une menace constante pour les groupes voisins.

Les alliances conflictuelles entre groupes autochtones et Européens remontent au début du XVII^e siècle, à l'époque où CHAMPLAIN conclut une alliance avec les HURONS, s'aliénant par le fait même les ennemis des Hurons, les IROQUOIS. Au cours des deux siècles suivants, les Français et les Anglais s'attirent des alliés autochtones dans leur concurrence commerciale, territoriale et impériale en Amérique du Nord. L'effondrement de la puissance impériale française à la suite de la GUERRE DE SEPT ANS (1756-1763) livre les anciens alliés autochtones de la France à la menace de la libre expansion de la Grande-Bretagne. La résistance autochtone se manifeste par une série de soulèvements inspirés par le chef OUTAOUAIS, PONTIAC. Les autorités impériales réagissent en publiant la PROCLAMATION DE 1763, qui garantit aux Indiens que leurs territoires ne subiront aucune autre perturbation, au delà des colonies établies. Les territoires autochtones ne pourront être cédés qu'à la Couronne lors d'une assemblée générale des autochtones. Ce principe constitue la base du futur système des traités.

En moins de 20 ans, la révolte réussie des Treize colonies britanniques ranime les alliances, les nations indiennes luttant en vain pour protéger leurs territoires de l'expansion américaine. La Grande-Bretagne accepte volontiers l'assistance des Indiens dans les efforts diplomatiques et militaires qu'elle déploie pour protéger ses conquêtes canadiennes. L'appui des Indiens s'avère profitable aux Britanniques dans la GUERRE DE l812. La fin de la période des alliances coïncide avec la deuxième étape de la politique relative aux Indiens qui se poursuit depuis l'époque de la Confédération jusqu'au milieu du XX^e siècle. Ses traits marquants sont l'imposition par les gouvernements européens de traités, de réserves et de politiques sociales paternalistes visant à favoriser l'assimilation des Indiens. Comme l'expansion des colonies dans le Haut-Canada requiert de nouveaux territoires, on conclut des traités visant à « éteindre » les DROITS ANCESTRAUX sur le territoire conformément aux principes de la Proclamation de 1763. Par contre, dans les colonies plus anciennes des Maritimes ou au Québec, on ne conclut pas de traités de cession territoriale, même quand on ouvre de nouvelles régions à la colonisation.

Colonisation européenne et statut des autochtones
L'augmentation de la population non autochtone entraîne un changement d'attitude envers les Indiens : on cesse de les traiter comme des nations indépendantes et on les installe à l'intérieur de réserves (voir RÉSERVE INDIENNE). Là, on forme des « bandes » indiennes sous la surveillance de surintendants ou d'agents du service des Indiens. Ces agents, qui ne sont plus des diplomates militaires mais des gestionnaires locaux des terres de réserves et des affaires de la BANDE, incitent les Indiens à se tourner vers l'agriculture et à devenir autonomes par des moyens autres que traditionnels et à vivre, de façon générale, comme la population environnante. Les réserves disposent habituellement d'une église et d'une école. On confie la mise sur pied de ces activités à un service civil des Indiens, qui remplace les autorités militaires en 1830. L'instauration de propriétés communes dans les réserves, de fonds des bandes, d'une législation spéciale et de droits issus de traités finit par déboucher sur le concept juridique du statut d'Indien inscrit. Certains individus d'ascendance indienne, les Métis et les Indiens non inscrits, ne remplissent jamais les conditions nécessaires à l'obtention du statut d'Indien inscrit ou le perdent de diverses façons. La politique indienne de presque toute la période postconfédérale vise ultimement à éliminer tous les Indiens inscrits en les assimilant et en les incitant à demander leur ÉMANCIPATION. Mais cette mesure légale n'a jamais été populaire chez les Indiens et n'a pas atteint son objectif global.

Traités conclus après la Confédération et leurs versions modernes
À partir de la Confédération, la responsabilité des affaires indiennes incombe au gouvernement central à Ottawa, ce qui n'influence nullement l'orientation générale de la politique concernant les Indiens, laquelle ne subit aucune modification importante jusqu'au milieu du XX^e siècle. Pendant que le Dominion se prépare à coloniser et à développer de nouveaux territoires, le système des traités continue de servir d'instrument expansionniste de la politique indienne. Les traités signés à la fin du XIX^e et au début du XX^e siècle, comme leurs versions antérieures, visent à éteindre les droits ancestraux sur un territoire donné. En retour, ils accordent aux autochtones assujettis au traité des terres de réserve, une modeste contribution en espèces ainsi que des biens et des services. Aujourd'hui, les Indiens visés par des traités soutiennent que les termes des traités doivent être interprétés libéralement. Par exemple, la disposition concernant l'école doit être considérée comme étant une promesse de dispenser l'enseignement du primaire jusqu'au postsecondaire.

Outre des désaccords quant à leur interprétation, les traités donnent lieu à des revendications particulières par lesquelles les autochtones allèguent que les dispositions d'un traité n'ont pas été respectées ou prétendent que des dispositions de la Loi sur les Indiens ont été mal administrées, surtout en ce qui concerne la cession ou la vente d'une terre de réserve. Sur les 754 revendications qui sont présentées à la fin de l'exercice 1995-1996, 354 en sont encore à l'étape de l'examen ou de la négociation. On s'attend à ce que de nouvelles revendications soient présentées.

Sauf quelques exceptions, les personnes de descendance mixte, soit les Métis, et d'autres qui n'ont pas obtenu ou conservé le statut d'Indien pour une raison ou pour une autre ne sont pas inclus dans les traités ou dans les bandes créées par la Loi sur les Indiens. Au Manitoba, cependant, les Métis reçoivent des concessions de terre ou des certificats d'argent en vertu de la Loi de 1870 du Manitoba. Le but visé est d'éteindre leur titre foncier autochtone. Plus tard, on recourt à cette pratique dans l'Ouest et le Nord du Canada dans le cadre d'un processus extérieur à celui des traités mais qui, à partir de 1899, lui est souvent parallèle.

Dans les cas où l'on n'a pas encore besoin du territoire pour la colonisation ou le développement, il n'y a pas de signature de traités avec les Indiens. Cette pratique donne lieu plus récemment à la présentation d'importantes revendications territoriales dans le Nord du Canada. L'Alaska Native Claims Settlement Act de 1971 ouvre au Canada la voie aux ententes modernes sur les revendications territoriales globales. Elle permet d'accorder beaucoup plus de droits fonciers que les traités antérieurs et mène à des règlements beaucoup plus généreux sous forme d'argent ou de ressources. La première de ces grandes ententes globales est la CONVENTION DE LA BAIE JAMES ET DU NORD QUÉBÉCOIS de 1975 au Québec. Elle est précipitée par un projet de construction de barrages hydroélectriques dans le Nord du Québec, et est suivie depuis par d'autres ententes dont certaines sont en cours de négociation. Celles-ci portent sur des terres dans les Territoires du Nord-Ouest et au Yukon. D'autres visent des superficies provinciales non touchées par des traités. Des revendications territoriales globales font l'objet de recherches dans les Maritimes, au Labrador, au Québec et en Ontario.

Si, au XIX^e siècle, le gouvernement du Dominion conclut des traités dans le cas des Prairies qui relèvent alors de sa compétence, il ne peut en faire autant de façon unilatérale en Colombie-Britannique, où les terres de la Couronne relèvent du gouvernement provincial. Dans l'ensemble, il faut attendre jusqu'à ces dernières années pour qu'en Colombie-Britannique le titre ancestral soit reconnu et négocié. En 1992, une commission tripartite d'étude des traités commence à travailler en vue de la négociation de traités dans cette province.

Loi sur les Indiens et administration des Indiens
L'organe administratif de la politique relative aux Indiens subit peu de changements après la Confédération. En 1868, le service des Indiens devient un bureau fédéral qui change plusieurs fois de nom jusqu'à aujourd'hui. En 1876, on regroupe les mesures législatives concernant les Indiens sous une seule LOI SUR LES INDIENS. Mais la diversité des autochtones et des régions du Canada, ajoutée aux différences sur le plan historique, donnent lieu à des variations dans l'administration de la loi à l'échelle régionale. Dans les régions colonisées, l'administration des Indiens obéit au double objectif de la protection provisoire et de l'assimilation éventuelle, tandis que, dans les régions éloignées, la prudence et l'économie dictent de les abandonner plus ou moins à leur sort.

En 1939, un tribunal proclame que les Inuits relèvent de la responsabilité du gouvernement fédéral, mais qu'ils ne sont pas soumis à la Loi sur les Indiens. On met sur pied à leur intention des programmes de développement économique et des services distincts, surtout depuis les années 50, alors que le développement envahit de plus en plus leur territoire et bouleverse leur mode de vie. Au cours des dernières années, ces gens du Nord participent à des règlements modernes de revendications territoriales globales, comme la Convention définitive des Inuvialuits dans l'ouest de l'Arctique et l'Accord sur le Nunavut, dans la partie Est, qui leur confèrent des pouvoirs politiques, des terres et des avantages économiques.

Avant la Deuxième Guerre mondiale, le gouvernement décide de ses politiques indiennes sans consulter les principaux intéressés et dans l'indifférence presque totale de la population. Mais cela commence à changer à partir des années 40 alors que les Indiens s'engagent davantage sur le plan politique et sont moins disposés à accepter leur situation marginale dans la société et à laisser à d'autres le soin de décider à leur place. Mieux informé, le public est troublé par leur pauvreté et leur marginalité. Cette évolution se traduit par l'introduction de programmes nouveaux et élargis. Le gouvernement s'efforce de promouvoir le développement économique des Indiens et de leur procurer la même qualité de services, en particulier par le biais d'accords avec les provinces.

La Loi sur les Indiens est révisée en 1951, mais le cours accéléré du changement nécessite bientôt un examen plus approfondi. Des rencontres de consultation (1968-1969) avec les représentants des Indiens créent chez ces derniers l'espoir de participer à la deuxième révision. Les Indiens indiquent clairement qu'ils veulent que leurs droits particuliers soient respectés et que leurs revendications relatives aux territoires et aux traités soient réglées avant de procéder à la révision de la Loi sur les Indiens. Les espoirs des Indiens sont anéantis avec la publication des propositions gouvernementales (Livre blanc) en juin 1969 qui semblent ne tenir compte d'aucune des priorités qu'ils ont énoncées. Le Livre blanc propose l'abolition par étapes du ministère des Affaires indiennes et de la Loi sur les Indiens à l'intérieur d'un délai de cinq ans et l'élimination du statut d'Indien. On minimise l'importance des traités indiens et des revendications des autochtones. Les Indiens réagissent de façon hostile et soutenue aux recommandations gouvernementales.

Ils mettent sur pied un vaste réseau d'organisations politiques indiennes et présentent des contre-propositions de leur cru sur une gamme étendue de revendications. Le gouvernement, confronté à un réveil de la conscience populaire, revient sur ses positions et crée un fonds destiné à aider les Indiens dans leurs efforts pour clarifier leurs demandes. Les peuples indiens continuent quand même de soupçonner que les politiques du Livre blanc demeurent malgré tout l'objectif du gouvernement.

Initiatives des Indiens pour en arriver à une autosuffisance renouvelée
Depuis le Livre blanc, l'activité politique des Indiens contribuent grandement à sensibiliser davantage à leurs problèmes et à leurs objectifs le public en général et la population indienne elle-même. La plupart de leurs organisations politiques, avec lesquelles le gouvernement négocie, trouvent soutien et justification auprès d'une solide base communautaire. Les Indiens ont désormais des dirigeants expérimentés en mesure de satisfaire à la volonté exprimée par le gouvernement de négocier les enjeux. C'est à leur insistance qu'un article est ajouté à la Loi constitutionnelle de 1982 affirmant les droits ancestraux et les droits issus de traités existants et incluant dans la définition des « peuples autochtones du Canada » les Indiens, les Inuits et les Métis. Cependant, la signification de l'article demeure en grande partie indéfinie et est matière à controverse parmi les premiers ministres et les dirigeants autochtones.

Par des modifications à la Loi sur les Indiens en 1987, on abolit la notion de l'émancipation, l'un des principaux objectifs de la politique pendant plus d'un siècle et demi. On redonne en outre le statut d'Indien et les droits d'appartenance à une bande à ceux qui les avaient perdus du fait que leur transmission était restreinte à la lignée paternelle ou du fait de l'émancipation. Ces modifications ont aussi pour effet de permettre aux bandes de gérer leur propre effectif selon leurs propres règles d'appartenance. L'autogestion occupe une place dans les affaires indiennes, particulièrement depuis les années 60 lorsque les PREMIÈRES NATIONS commencent à prendre en main certains aspects de l'administration des bandes, y compris l'administration des programmes subventionnés par le gouvernement. Cependant, la délégation de ces pouvoirs continue d'être source d'insatisfaction.

Face à cette insatisfaction, le comité spécial de la Chambre des communes sur l'autonomie politique des Indiens (le comité Penner) publie en 1983 un rapport recommandant que l'on donne aux communautés indiennes la possibilité de concevoir de nouvelles formes de gouvernement autochtone pour remplacer les structures existantes limitées prescrites par la Loi sur les Indiens. Reconnaissant que les nations autochtones étaient autonomes avant l'avènement du régime de dépendance et de paternalisme, le rapport recommande la mise en place de gouvernements indiens d'un ordre distinct de celui des gouvernements fédéral et provinciaux.

La reconnaissance dans la Loi constitutionnelle de 1982 du droit inhérent des premières nations à l'autonomie gouvernementale constitue le fondement de la négociation actuelle d'ententes particulières sur l'autonomie gouvernementale. Ces négociations entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux et certaines premières nations visent à en arriver à des ententes particulières sur l'autonomie gouvernementale dans le cadre de la constitution canadienne. L'administration par le gouvernement fédéral, conformément à la Loi sur les Indiens et aux traités, se poursuit à un niveau réduit à mesure que les premières nations assument davantage la responsabilité des programmes. Entre-temps, les fronts sur lesquels les premières nations espèrent progresser sont le règlement des revendications globales et particulières, la conclusion de traités en Colombie-Britannique et la réalisation d'ententes sur l'autonomie gouvernementale pour les premières nations qui le désirent. Les ententes conclues pourraient ultimement remplacer la Loi sur les Indiens en tant qu'instrument principal régissant les rapports entre les premières nations et le gouvernement sans altérer la relation spéciale qui existe entre les peuples autochtones et la Couronne ni abroger les droits ancestraux, les droits constitutionnels ou les droits issus de traités déjà existants.

Auteur JOHN LEONARD TAYLOR

Bibliographie
Robin Fisher, Contact and Conflict: Indian-European Relations in British Columbia, 1774-1890 (1977); Brad Morse, Aboriginal Peoples and the Law (1984); Paul Tennant, Aboriginal Peoples and Politics: The Indian Land Question in British Columbia, 1849-1989 (1990); J.R. Miller, Skyscrapers Hide the Heavens: A History of Indian-White Relations in Canada (1991); Olive P. Dickason, Canada's First Nations: A History of Founding Peoples From Earliest Times (1992); John David Hamilton, Arctic Revolution: Social Change in the Northwest Territories (1994); Edward S. Rogers et Donald B. Smith, Aboriginal Ontario (1994).

Liens supplémentaires
Affaires autochtones et du développement du Nord canadien
Le site officiel du ministère des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien. AADNC est l'un des ministères fédéraux chargés de s'acquitter des obligations et des engagements du gouvernement du Canada à l'égard des Premières Nations, des Inuits et des Métis.

Le Concours canadien de rédaction pour Autochtones
Site Web du Concours canadien de rédaction & d’arts pour Autochtones. Par l'Institut Historica-Dominion.

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