Imposition

Les taxes et les impôts sont des paiements obligatoires des particuliers et des sociétés au gouvernement. Ils sont perçus par les services financiers du gouvernement, qui cherche ainsi à redistribuer les revenus et à influencer le comportement des consommateurs et des investisseurs. Parmi les diverses méthodes de financement des activités gouvernementales, seuls les paiements fiscaux sont obligatoires. Les taxes et les impôts perçus auprès des particuliers et des entreprises ainsi que sur les biens permettent aux gouvernements de financer les services publics et de redistribuer les ressources, augmentant ainsi leurs dépenses sans provoquer l'inflation des prix, car les dépenses du secteur privé sont réduites d'autant.

La LOI CONSTITUTIONNELLE DE 1867 (l'ancien Acte de l'Amérique du Nord britannique ou l'AANB) donne au Parlement des pouvoirs de taxation illimités et n'accorde aux provinces que des pouvoirs de taxation directe (voir PARTAGE DES POUVOIRS). Le gouvernement fédéral est responsable de la défense nationale et du développement économique. Les pouvoirs des provinces portent sur l'éducation, la santé, le bien-être social et les affaires locales, domaines qui n'exigent alors que des dépenses modestes. Les provinces ont essentiellement besoin de pouvoirs de taxation directe pour permettre aux municipalités de percevoir l'impôt foncier.

Pendant plus de 50 ans, les droits de douane et d'accise procurent au Dominion le gros de ses recettes, dont ils constituent encore 90 p. 100 en 1913. Les recettes provinciales proviennent surtout des licences et des permis, du domaine public et des ventes de produits et de services. Par ailleurs, les provinces reçoivent un financement fédéral considérable. Elles hésitent à s'engager dans la taxation directe, mais, vers la fin du XIX^e siècle, elles imposent les bénéfices des entreprises et les successions. Les impôts sur les biens réels et personnels constituent l'essentiel du financement des administrations locales. Vers 1930, les recettes totales des municipalités en viennent à dépasser celles du Dominion.

La CRISE DES ANNÉES 30 met plusieurs municipalités en faillite et affaiblit grandement le crédit des provinces. Les droits de douane et d'accise diminuent de 65 p. 100 entre 1929 et 1934. Le Parlement compte davantage sur l'imposition des particuliers et des sociétés et augmente fortement les taxes de vente. Pour financer la Première Guerre mondiale, le Parlement institue l'impôt sur le revenu des particuliers (1917) et des sociétés puis, en 1920, la taxe sur les ventes des fabricants et d'autres taxes de vente. Avant la fin de la crise, toutes les provinces perçoivent un impôt sur le revenu des sociétés, toutes sauf deux qui prélèvent un impôt sur le revenu des particuliers et deux qui imposent des taxes de vente au détail.

La structure fiscale du Canada se modifie profondément pendant la Deuxième Guerre mondiale. Pour répartir équitablement l'énorme fardeau financier de la guerre, percevoir les fonds de façon efficiente et réduire le plus possible les incidences de l'inflation, les sources importantes de recettes fiscales sont regroupées sous une autorité fiscale centrale. En 1941, les provinces acceptent de céder au gouvernement fédéral les domaines de l'impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés pendant la durée de la guerre plus une année. En retour, elles reçoivent des versements annuels fixes. La même année, le gouvernement fédéral institue les droits sur les successions et un impôt sur les surplus de bénéfices tout en augmentant énormément d'autres taxes et impôts fédéraux.

En 1946, les impôts directs s'élèvent à plus de 56 p. 100 des recettes fédérales. Les provinces reçoivent des subventions, et le produit de la taxe sur l'essence et de la taxe de vente augmente sensiblement. La situation financière des municipalités s'améliore avec l'augmentation du produit de l'impôt foncier. En 1947, à l'encontre du régime de 1942, l'emprise fédérale s'étend également aux droits sur les successions, mais l'Ontario et le Québec se dissocient de ce régime et décident d'instaurer leur propre régime d'impôt sur le revenu des sociétés. La population presse le gouvernement fédéral de prendre des mesures dans de nombreux domaines, et le Livre blanc sur L'EMPLOI ET LE REVENU recommande de placer l'emploi et le revenu sous la compétence du gouvernement fédéral.

Les impôts directs deviennent ainsi un élément permanent des finances fédérales. Toutefois, les provinces aussi ont le droit constitutionnel de percevoir ces taxes et ces impôts, et la demande de services de compétence provinciale s'accroît, notamment dans les domaines de la santé, de l'éducation et du bien-être social. Les revendications de deux paliers de gouvernement qui ont le droit légitime de percevoir l'impôt sur le revenu sont difficiles à concilier, ce qui est depuis lors le problème dominant des négociations fédérales-provinciales (voir FINANCES INTERGOUVERNEMENTALES).

De 1947 à 1962, les provinces acceptent, mais avec de plus en plus de réticence, le versement de subventions fédérales qui viennent remplacer les impôts directs qu'elles ne perçoivent plus elles-mêmes. En 1962, toutefois, le gouvernement fédéral réduit ses taux d'impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés pour laisser aux provinces une marge d'imposition. Les contribuables ayant à payer le même montant global, les taux d'imposition provinciale ne créent aucun risque politique. Entre 1962 et 1977, d'autres concessions fédérales augmentent sensiblement la part provinciale de l'impôt sur le revenu.

Pour avantager les contribuables, l'impôt provincial sur le revenu est intégré à l'impôt fédéral. Toutes les provinces sauf le Québec définissent le revenu imposable de la même manière que le palier fédéral (le Québec dirige son propre système d'impôt sur le revenu depuis 1954), et le taux de l'impôt provincial, qui diffère considérablement d'une province à l'autre de nos jours, est simplement appliqué à l'impôt fédéral de base. Le gouvernement fédéral perçoit l'impôt sur le revenu des particuliers pour toutes les provinces sauf le Québec. Il perçoit et administre également l'impôt sur le revenu des sociétés pour toutes les provinces sauf l'Ontario, l'Alberta et le Québec, qui l'administrent eux-mêmes.

En 1986, le taux de l'impôt provincial sur le revenu des particuliers, exprimé en pourcentage de l'impôt fédéral de base, va de 43,5 p. 100 (Alberta) à 60 p. 100 (Terre-Neuve). Le gouvernement fédéral accorde un dégrèvement égal à 10 p. 100 de l'impôt sur le revenu gagné par les sociétés dans la province. Dans toutes les provinces, les petites entreprises sont assujetties à un plus faible taux d'impôt provincial que les grandes entreprises.

Principes d'imposition
Les critères selon lesquels on juge un régime fiscal sont l'équité, l'efficience, la croissance économique, la stabilisation et la facilité d'administration et d'observation. Selon une école de pensée, les taxes et impôts, pour être justes, doivent être payés en proportion des avantages reçus. Il est toutefois difficile d'évaluer les avantages apportés par certaines dépenses gouvernementales, notamment pour la défense, et ce principe ne s'applique donc que de façon limitée. Les taxes provinciales sur les carburants sont un cas où le principe des avantages s'applique.

Selon une autre école, les particuliers doivent être imposés en fonction de leur capacité de payer, normalement indiquée par le revenu. L'impôt sur le revenu des particuliers correspond en partie à ce principe. Le principe de l'équité horizontale, selon lequel ceux qui ont la même capacité de payer des impôts devraient être traités sur le même pied, n'est pas facile à réaliser parce que le revenu pris isolément est une mesure imparfaite de la capacité individuelle de payer. Le principe de l'équité verticale, en vertu duquel le taux d'imposition doit être d'autant plus grand que les revenus sont plus élevés, est contesté par les entreprises et les personnes à revenu élevé, qui soutiennent que les taux d'imposition progressifs freinent l'initiative et l'investissement, encore qu'avec la formule de l'impôt progressif, les déductions fiscales avantagent les contribuables dont le revenu imposable est élevé.

Les impôts peuvent également influencer le niveau de la croissance économique. L'impôt sur le revenu limite l'accumulation du capital, et on prétend que l'impôt sur les sociétés réduirait l'investissement de capitaux. Les entreprises sont à ce point hostiles aux recommandations de la Commission royale qui visent à inclure totalement les gains des sociétés dans la catégorie du revenu imposable que seulement 50 p. 100 des gains en capital au Canada sont imposables, soit le taux le plus bas de tous les pays occidentaux industrialisés. Faire respecter les règles fiscales par le contribuable coûte plus cher en 1971, bien que l'assiette de l'impôt sur le revenu, élargie et compliquée permette maintenant une plus grande équité. Depuis 1990, le taux d'inclusion des gains en capital des sociétés est de 75 p. 100. Il n'existe aucune donnée indiquant dans quelle mesure il en coûte plus cher pour faire respecter les règles fiscales depuis 1971 en raison des nombreux élargissements de l'assiette fiscale et des changements significatifs survenus dans les méthodes de calcul de l'impôt sur le revenu.

Translation et répercussion de l'impôt
Les impôts perçus auprès de certaines personnes mais finalement payés par d'autres se répercutent « en avant » sur les consommateurs, en tout ou en partie, sous forme d'augmentation des prix, ou « en arrière » sur les travailleurs si les salaires sont diminués afin de compenser l'impôt. Une partie de l'impôt sur le revenu des sociétés, des taxes fédérales de vente et d'accise et de l'impôt foncier local est ainsi « répercutée », ce qui modifie la répartition ultime du fardeau fiscal et la rend difficile à cerner.

Élasticité des recettes

On entend par élasticité d'une taxe ou d'un impôt la variation des recettes fiscales, exprimée en pourcentage, provoquée par une variation du revenu national. Plus une taxe ou un impôt est élastique, plus il contribue à la politique de stabilisation économique. L'impôt sur le revenu auquel s'appliquent un montant fixe d'exemption et des tranches d'imposition a un effet de stabilisation automatique parce que les impôts perçus s'accroissent plus vite que les revenus en période de croissance économique et diminuent plus vite que les revenus en période de récession.

Au Canada, l'élasticité des recettes de l'impôt sur le revenu des particuliers est réduite par l'indexation. Depuis 1974, les exemptions personnelles et les tranches d'imposition sont redressées en fonction des variations de l'INDICE DES PRIX À LA CONSOMMATION. Par contre, les taxes de vente ont une moins grande élasticité des recettes parce que la consommation varie moins rapidement par suite des variations de revenu, et ces taxes ne sont pas progressives par rapport à la consommation. Les recettes de l'impôt foncier, bien qu'elles ne s'accroissent pas automatiquement lorsque le REVENU NATIONAL augmente, manifestent une certaine élasticité des recettes.

Régime fiscal actuel
Les taxes et impôts perçus par tous les paliers de gouvernement au Canada se chiffrent à 238,8 milliards de dollars en 1992, soit à 72 p. 100 des recettes gouvernementales globales. Les 28 p. 100 qui restent consistent surtout en revenus de placements et en transferts intergouvernementaux.

Les recettes fiscales totales se répartissent comme suit :

 -impôt sur le revenu des particuliers, 42 p. 100;

 -impôt foncier, 10,5 p. 100;

 -taxe de vente au détail, 9 p. 100;

 -taxe sur les produits et services, 7,5 p. 100;

 -cotisations d'assurance-chômage, d'indemnisation des travailleurs et du Régime de pensions du Canada, 11,6 p. 100;

 -impôt sur les sociétés, impôts retenus à la source pour les non-résidants et droits fédéraux de douane et d'accise, 9,9 p. 100.

Recettes fiscales fédérales
Les recettes fiscales, surtout celles qui proviennent de l'imposition du revenu, constituent environ 90 p. 100 des recettes fédérales totales en 1992. L'ensemble des impôts versés par les particuliers et les sociétés et des retenues à la source dont font l'objet les non-résidants représente environ 52 p. 100 des recettes budgétaires fédérales. À cela s'ajoutent la taxe sur les produits et services (13,4 p. 100 des recettes totales) et les cotisations d'assurance-chômage (13,4 p. 100 des recettes totales). Les autres sources de recettes fédérales sont donc modestes.

L'impôt sur le revenu des particuliers s'applique à toutes les sources de revenu des résidants du Canada, sauf à des sommes telles que :

 -les dons;

 -les héritages;

 -les gains de loterie;

 -les pensions d'invalidité des anciens combattants.

En outre, d'autres sommes, comme les prestations d'indemnisation des travailleurs et certaines prestations d'assistance sociale fondées sur l'étude des revenus ou sur l'étude des besoins, doivent être déclarées en tant que revenus mais ne sont pas imposées.

Réforme fiscale fédérale (1987-1991)
En juin 1987, le gouvernement fédéral présente la première étape de sa réforme fiscale, qui comporte des propositions visant à réformer la structure de l'impôt sur le revenu des particuliers et sur le revenu des sociétés. La loi C-139 entre en vigueur le 1^er janvier 1988, quoiqu'il soit prévu d'étaler certains changements sur une période plus longue.

Suivant le modèle des réformes fiscales d'autres pays, la loi C-139 élargit l'assiette fiscale pour ce qui est du revenu des particuliers comme pour ce qui est du revenu des sociétés et réduit les taux applicables au revenu imposable. Elle remplace les exemptions par des crédits et supprime un certain nombre de déductions aux fins de l'impôt sur le revenu des particuliers. Elle remplace aussi le barème de 1987, avec ses 10 tranches d'imposition et des taux allant de 6 p. 100 à 34 p. 100, par un barème qui comprend seulement trois tranches et des taux de 17 p. 100, de 26 p. 100 et de 29 p. 100.

En outre, la loi C-139 réduit ou élimine un certain nombre de dispositions spéciales, limite à 100 000 dollars l'exemption à vie pour gains en capital, réduit la déduction pour amortissement, impose des restrictions quant aux dépenses d'entreprise déductibles et réduit le crédit d'impôt pour dividendes.

En 1991, le gouvernement fédéral présente la deuxième étape de sa réforme fiscale. Dans le cadre de ce travail de réforme, le gouvernement fédéral avait d'abord proposé une taxe sur la valeur ajoutée qui fusionnerait la nouvelle taxe de vente fédérale et les taxes provinciales de vente au détail. N'ayant pas réussi à convaincre les gouvernements provinciaux d'approuver cette proposition, le gouvernement fédéral procède à la deuxième étape de sa réforme fiscale en remplaçant la taxe sur les ventes des fabricants par la taxe sur les produits et services (TPS).

La taxe sur les ventes des fabricants est remplacée non seulement parce qu'elle est difficile à administrer, mais aussi parce que beaucoup lui reprochent d'imposer un fardeau fiscal inégal à différents achats de consommation courante. Avec une taxe de vente généralisée en cascade comme la TPS, la taxe est perçue par étapes auprès de toutes les entreprises à mesure que les produits (ou les services) circulent des producteurs primaires aux transformateurs, puis aux grossistes, aux détaillants et aux consommateurs.

La TPS a un certain nombre d'avantages par rapport à l'ancienne taxe sur les ventes des fabricants : elle élimine la taxe sur les intrants des entreprises et traite toutes les entreprises uniformément, elle établit des taux de taxation uniformes et efficaces sur le prix de vente final des produits, enfin, elle traite les importations de la même manière que les produits fabriqués au pays et soustrait les exportations canadiennes à tout impôt déguisé.

Lorsque la TPS entre en vigueur, les gouvernements provinciaux (sauf l'Alberta, qui n'a pas de TVP) doivent décider quelle relation établir entre la taxe de vente fédérale (TVF) et leur taxe provinciale de vente au détail. Les provinces à l'est de l'Outaouais décident d'appliquer leur taxe de vente au détail au prix de vente, taxe sur les produits et services comprise, élargissant ainsi l'assiette de leur taxe de vente au détail. Par contre, les provinces à l'ouest de l'Outaouais décident d'appliquer leur taxe de vente au prix avant TPS, ce qui réduit l'assiette de leur taxe de vente au détail.

Après l'entrée en vigueur de la TPS, le gouvernement fédéral poursuit ses discussions avec plusieurs provinces au sujet de sa proposition initiale, car il vise à harmoniser la TPS avec la taxe de vente au détail de ces provinces. Au moment où nous écrivons ces lignes, seul le Québec a accepté de fusionner sa taxe provinciale de vente au détail avec la taxe de vente fédérale.

Le 1^er juillet 1991, le Québec élargit l'assiette de sa taxe de vente provinciale pour y inclure les biens meubles assujettis à la taxe sur les produits et services, la taxe sur les télécommunications et la partie de la taxe sur les repas et l'hôtellerie qui correspond aux repas. Le 1^er juillet 1992, il harmonise partiellement son régime de taxe de vente avec la taxe fédérale sur les produits et services.

Bien que la taxe provinciale du Québec soit désormais, à quelques détails près, une taxe sur la valeur ajoutée, le régime québécois ne prévoit pas de crédits d'intrant aux entreprises pour les achats comme l'électricité, les services de téléphone et de télécommunications, les repas, les frais de représentation et les véhicules qui circulent sur la voie publique. Le régime de la taxe imposée par le Québec aux municipalités, aux universités, aux écoles et aux hôpitaux ressemble au régime du gouvernement fédéral, comportant des remboursements qui peuvent aller de 19 p. 100 à 40 p. 100.

Recettes fiscales des provinces
En 1992, les recettes budgétaires des provinces proviennent des sources suivantes :

 -taxes et impôts, 64 p. 100;

 -recettes non fiscales (revenus de placements), 13 p. 100 ;

 -paiements de transfert, 22 p. 100.

Sur l'ensemble des recettes fiscales des provinces, 74 p. 100 proviennent de la taxe de vente au détail ainsi que de l'impôt sur le revenu des particuliers et sur le revenu des sociétés. Le Québec est la seule province qui perçoit des droits successoraux, et l'Alberta est la seule province qui n'a pas de taxe de vente.

Recettes fiscales des municipalités
Ce sont les municipalités qui tirent des taxes et des impôts la plus faible partie de leurs recettes. Environ 50 p. 100 de l'ensemble des recettes municipales viennent des transferts des autres paliers de gouvernement, et surtout des provinces. L'impôt foncier constitue environ 85 p. 100 de l'ensemble des recettes fiscales municipales, mais seulement 40 p. 100 des recettes municipales brutes.

L'assiette fiscale des municipalités varie considérablement dans tout le pays. Dans les 10 provinces et les 2 territoires, les biens immobiliers en constituent l'élément principal. Ils comprennent les terrains, les bâtiments et les constructions. L'outillage et l'équipement fixés aux bâtiments sont inclus dans l'assiette de l'impôt foncier à Terre-Neuve, en Nouvelle-Écosse, au Québec, en Ontario, au Manitoba, en Alberta (province qui n'a pas de taxe d'affaires municipale), aux Territoires du Nord-Ouest et au Yukon.

À l'Île-du-Prince-Édouard, au Nouveau-Brunswick et en Saskatchewan, l'outillage, l'équipement et les autres installations sont assujettis à l'impôt foncier seulement s'ils fournissent des services aux bâtiments. La Colombie-Britannique a enlevé l'outillage et l'équipement de l'assiette de son impôt foncier en 1987.

La plus forte critique formulée contre l'impôt sur les biens résidentiels est probablement son caractère régressif. Depuis les années 60, plusieurs commissions formées par les gouvernements provinciaux et les administrations locales recommandent d'apporter des changements qui rendraient le régime d'impôt foncier plus équitable et plus efficient. C'est ainsi que le Québec, l'Ontario, le Manitoba, l'Alberta et la Colombie-Britannique instituent un crédit d'impôt foncier. D'autres réformes générales consistent notamment à élargir l'assiette fiscale en réduisant ou en éliminant un certain nombre d'exemptions et en mettant en vigueur une cotisation de péréquation.

Arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces
Trois grands programmes de transfert, le Financement des programmes établis (FPE), les paiements de péréquation et le Régime d'assistance publique du Canada (RAPC), sont les bases des arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces.

Le plus gros programme de transfert est le FPE, qui fournit aux provinces un soutien financier fédéral dans les domaines de la santé et de l'enseignement postsecondaire. Aux termes des arrangements actuels du FPE, conclus en 1982, le gouvernement fédéral fournit à toutes les provinces un financement sous forme de transfert égal par habitant. De plus, le niveau de financement fédéral prévu par le FPE actuel augmente annuellement en fonction de la population de chaque province. En 1994-1995, les paiements de transfert effectués dans le cadre du programme dépassent 21 milliards de dollars.

Le programme de péréquation permet à toutes les provinces de fournir des services publics sensiblement comparables à un niveau de fiscalité lui aussi sensiblement comparable. En vertu des dispositions actuelles de ce programme, également institué en 1982, des subventions fédérales sont versées à chaque province dont les recettes par habitant provenant de sources provinciales et locales déterminées sont inférieures à la moyenne pondérée par habitant de cinq provinces représentatives.

Le régime de péréquation comporte des dispositions fixant un minimum et un maximum pour les paiements de péréquation. En 1994-1995, il est prévu que les paiements de transfert dans le cadre du programme de péréquation atteindront un total de près de 8,5 milliards de dollars.

Dans le cadre du RAPC, le gouvernement fédéral aide les provinces à financer l'assistance sociale et les services sociaux offerts aux gens qui ont le plus besoin d'une aide gouvernementale. La croissance du RAPC est limitée à 5 p. 100 dans les provinces qui ne reçoivent pas de paiements de péréquation, lesquelles sont habituellement l'Alberta, la Colombie-Britannique et l'Ontario. Cette limite de croissance n'est pas imposée aux autres provinces. Les transferts couvrent les dépenses provinciales admissibles selon un système de partage des frais, et ils se chiffrent à près de 8,2 milliards de dollars en 1994-1995.

Au total, les transferts fédéraux versés aux provinces en application du FPE, du programme de péréquation et du RAPC sont évalués à plus de 37 milliards de dollars pour l'année 1994-1995, ce qui représente environ 90 p. 100 des transferts fédéraux aux provinces : on estime en effet que le soutien financier fédéral global versé aux gouvernements provinciaux et territoriaux pour l'année atteindra près de 42 milliards de dollars.

Les fonds versés par le gouvernement fédéral aux provinces augmentent rapidement ces dernières années. À la fin de l'année financière 1994-1995, les principaux transferts fédéraux aux provinces devraient avoir augmenté de plus de 68 p. 100 depuis 1983-1984, ce qui représente une augmentation moyenne de 4,9 p. 100 par an. Par comparaison, les dépenses globales des programmes fédéraux n'auront augmenté que de 4,1 p. 100 pendant la même période.

La masse monétaire de ces transferts représente plus de 24 cents pour chaque dollar consacré à des programmes par le gouvernement fédéral. Pour les gouvernements provinciaux, les principaux transferts fédéraux représentent plus de 19 cents par dollar de recettes pour les provinces les plus riches et environ 46 cents par dollar de recettes pour la province la moins nantie.

Auteur GEORGE E. CARTER

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