Cabinet

Le bureau politique qui formule les politiques et priorités du gouvernement en place, appelé Cabinet, a été décrit comme le trait d'union ou l'agent de liaison qui relie le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif de l'État. Les attributions du Cabinet sont la présentation et l'adoption des projets de loi émanant du gouvernement, l'exécution et l'administration des politiques gouvernementales et les finances du gouvernement. Malgré ses pouvoirs considérables, auxquels certains observateurs font référence comme la « dictature du Cabinet », cette institution gouvernementale, dont la puissance est indéniable, n'a aucun fondement constitutionnel ou législatif précis.

Au Canada, le Cabinet exerce officiellement les fonctions du CONSEIL PRIVÉ, dont il tire son pouvoir légal de conseiller la COURONNE et d'agir en son nom. Sa capacité politique à gouverner dépend de sa capacité à obtenir et à conserver un appui majoritaire à la CHAMBRE DES COMMUNES. Le gouverneur en conseil est le GOUVERNEUR GÉNÉRAL, qui agit sur l'avis du Conseil privé (c'est-à-dire, en pratique, du Cabinet) par voie de DÉCRET en conseil ayant force de loi. Les Cabinets provinciaux portent le nom officiel de Conseils exécutifs et fonctionnent selon le modèle fédéral, à l'exception de certains pouvoirs de nomination.

Formé et dirigé par le PREMIER MINISTRE DU CANADA, le Cabinet comprend des parlementaires que le premier ministre invite à diriger les grands ministères. Du fait de l'accroissement des activités du gouvernement, la taille du Cabinet a augmenté. De 12 ministres à l'origine, il atteint un maximum de 40 ministres en septembre 1987 (Cabinet du premier ministre Brian MULRONEY). Depuis, la tendance aux compressions a amené une certaine diminution (le Cabinet du premier ministre Jean CHRÉTIEN comptait 25 ministres en janvier 1996). Pour le premier ministre, composer un Cabinet au Canada relève de l'art, si ce n'est du génie. Il doit tenter d'en faire un reflet de la diversité régionale, linguistique et ethnique du pays. Lorsque le parti victorieux n'obtient pas de député dans certaines régions, le premier ministre fait souvent appel à des membres du Sénat pour remplir son Cabinet.

Au Canada, l'usage voulant que tous les ministres soient membres du Cabinet a rendu celui-ci trop gros pour fonctionner de façon commode. C'est pourquoi un secrétariat et un système complexe de comités ont été mis sur pied. Le travail de secrétariat du Cabinet plénier et de ses comités est principalement assuré par le BUREAU DU CONSEIL PRIVÉ. Le CONSEIL DU TRÉSOR est le seul comité du Cabinet qui soit formé par le Parlement. (Fait curieux, de hauts fonctionnaires non élus participent aux comités du Cabinet au Canada. Cependant, ils ne sont pas admis aux réunions du Cabinet proprement dit.)

Ces dernières années, diverses tentatives ont été faites pour résoudre le problème de fonctionnement d'un Cabinet trop gros. Le premier ministre TRUDEAU s'est appuyé sur un certain nombre de comités de coordination, dirigés par un comité des politiques et des priorités qu'il présidait, tandis que ses successeurs conservateurs ont préféré un « Cabinet principal », qui exerçait les mêmes fonctions d'établissement des priorités et des limites de dépenses du gouvernement. Le Cabinet du premier ministre Chrétien est beaucoup plus petit. Toutefois, conformément au modèle britannique, un certain nombre de ministres de second rang, appelés secrétaires d'État, viennent s'ajouter maintenant aux membres du Cabinet pour compléter le Conseil des ministres.

Tous les membres du Cabinet sont liés à vie au serment de discrétion du Conseil privé, serment qui assure la confidentialité des délibérations et protège l'organisation du Cabinet. Les opinions qu'exprime publiquement un ministre sont celles du Cabinet. Les ministres ne peuvent exprimer publiquement leur désaccord qu'après leur démission du Cabinet, sans toutefois révéler le contenu des discussions ou des documents ministériels. La LOI SUR LES SECRETS OFFICIELS, qui défend à tout Canadien, en particulier aux fonctionnaires, aux critiques de l'opposition et aux journalistes, de posséder, de distribuer ou de divulguer de l'information jugée préjudiciable à l'État, est également invoquée pour protéger les membres du Cabinet qui, dans une situation embarrassante, choisissent de se décrire comme des conseillers privés de la Couronne plutôt que comme des ministres responsables devant la Chambre des communes.

On justifie le secret qui entoure les travaux du Cabinet en invoquant la nécessité de maintenir la solidarité ministérielle, sans laquelle le Cabinet pourrait perdre son autorité sur le corps législatif, donc son droit de gouverner. Le Cabinet compte aussi sur son emprise sur le parti pour rester maître du corps législatif. Le gouvernement parlementaire est un gouvernement de parti et les premiers ministres ont des pouvoirs législatifs (nomination des ministres, des secrétaires parlementaires et des présidents des comités législatifs) qui leur permettent de récompenser qui ils veulent, ce qui leur assure la loyauté du parti. De fait, l'emprise que le Cabinet exerce sur le corps législatif au moyen de la discipline de parti a provoqué des récriminations contre ses pouvoirs.

Si le corps législatif semble perdre son pouvoir traditionnel de renverser le gouvernement, et donc le Cabinet, par un vote de censure, c'est surtout parce que le Cabinet a le pouvoir, grâce à la majorité parlementaire de son parti, d'empêcher de tels votes ou, au moins, d'en refuser les implications ou conséquences. Cette diminution de la capacité du corps législatif à obliger le pouvoir exécutif à rendre des comptes a affaibli l'efficacité disciplinaire de la doctrine de la responsabilité collective des ministres devant le corps législatif, doctrine sur laquelle repose le concept de GOUVERNEMENT RESPONSABLE.

Le déséquilibre entre le corps législatif et le Cabinet est accentué par le fait que le Cabinet dans son ensemble ou les ministres individuellement utilisent de plus en plus le pouvoir discrétionnaire que leur a conféré le corps législatif de légiférer par décrets en conseil ou par arrêtés ministériels. Cette évolution, ajoutée au rôle traditionnel du Cabinet de présenter et de faire adopter le budget (voir PROCESSUS BUDGÉTAIRE) ainsi que de préparer et de déposer tous les principaux projets de loi, contribue à renforcer la croyance selon laquelle le Parlement serait en déclin. De nombreuses réformes ont été proposées pour accroître la capacité du corps législatif à examiner en profondeur les activités projetées par le Cabinet.

L'infrastructure bureaucratique dont les ministres sont censés répondre devant la Chambre des communes est tellement énorme que le Cabinet ne croit plus à la doctrine de la responsabilité ministérielle, qu'il juge déraisonnable. En conséquence, au problème de la dictature du Cabinet s'ajoute un problème encore plus grand, celui de la domination du Cabinet et du corps législatif par des fonctionnaires non élus. Toute réforme visant à obliger le Cabinet à rendre des comptes devra s'attaquer également à ce problème connexe.

En plus des réformes des comités (voir COMITÉS PARLEMENTAIRES) de la Chambre des communes, qui amélioreront peut-être la capacité de surveillance de la Chambre, des mesures récentes sur l'accès à l'information (voir INFORMATION, LIBERTÉ DE L') modifieront peut-être le déséquilibre existant entre le Cabinet et le corps législatif. Afin de mieux protéger les droits du citoyen, compromis par l'exercice de pouvoirs exécutifs discrétionnaires, la plupart des provinces ont opté pour la création d'un bureau de l'OMBUDSMAN ou d'un commissaire parlementaire. S'il est peu probable que quelque solution que ce soit puisse maintenant arrêter le courant qui favorise si fortement le pouvoir exécutif, le principe d'un gouvernement par Cabinet responsable ne pourra survivre au Canada sans la prise de telles mesures.

Auteur J.E. HODGETTS

Bibliographie
T.A. Hockin, Government in Canada (1976).

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Glossaire : Par décret de l'exécutif
Glossaire des termes du gouvernement fédéral. Par le site Web de Bibliothèque et Archives Canada.

Le Bureau du Conseil privé
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